Ціна парламентаризму: наскільки ефективно і прозоро Верховна Рада витрачає бюджетні кошти

176 авто, 115 000 грн на один прийом, 453 млн грн на зарплатню: аналіз кошторису Ради. Як змінювалися фінансові апетити парламентарів протягом VIII скликання?

Автор:

У минулому році на Верховну Раду України з державного бюджету було витрачено 1,13 млрд грн, у 2018-му ця сума зросла до 1,73 млрд грн. Це багато чи мало? Ще більш дискусійне питаннячи не завелика (чи замала) заробітна плата в народних обранців. VoxUkraine у рамках проекту ЄС-ПРООН «Рада за Європу» відповів на ці запитання. І, що набагато важливіше, розібрався, на що йде левова частка видатків Верховної Ради та якою треба зробити звітність обранців, щоб не залишити місця для зловживань.

Ціна українського парламенту.  У Бюджеті 2018 року видатки на Верховну Раду збільшили більше ніж на третину до 1,73 млрд грн. Це 0,17% усіх державних видатків.

У цю цифру входять видатки за трьома напрямами.

  • Перший видатки на здійснення законотворчої діяльності Верховної Ради. Традиційно найбільша стаття видатків. В її рамках оплачуються візити народних депутатів за кордон, фінансуються їх зарплати та премії. Сюди ж входять видатки на виплату премій ВР, оплату членських внесків до міжнародних організацій, роботу автоматизованої системи «Електронний Законопроект» та реставрацію головного будинку Верховної Ради по вулиці Грушевського, 5.
  • Другий інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення роботи парламенту. Мова про видатки на утримання парламентського автопарку, організацію прийомів, обслуговування протокольних заходів, утримання та ремонт адміністративних приміщень і деякі інші видатки.
  • Третій видатки на висвітлення роботи парламенту на радіо та телебаченні й фінансування газети «Голос України». До них у тому числі належать витрати на придбання обладнання для технічного переоснащення телеканалу «Рада», витрати на друк газети «Голос України».

Цей рік депутати на собі не дуже «економлять», але й не «сибаритствують». За останні десять років видатки на Раду змінювалися від 0,29% від держбюджету у 2009-му до 0,12% у 2015 році.

Не забагато? Порівняно з Європейським Союзом – мало. Згідно з офіційними даними, ЄС на Європейський парламент витрачає 1,2% усіх видатків. Але ЄС все ж не типова країна.  

А якщо порівнювати зі «звичайною» країною, такою як Канада, то ця цифра є не набагато меншою. Державний бюджет Канади на 2017-2018 фіскальний рік було ухвалено з видатками на рівні $330,2 млрд, з яких витратити на сенат планувалося $104 млн, а на Палату громад – $476 млн. Сумарно це 0,18% видатків бюджету.

Попри обсяги видатків, практика розвинутих країн більш-менш однакова: члени парламенту отримують базову зарплату й велику кількість різноманітних доплат, грошових допомог та надбавок залежно від статусу та функціоналу.

Витрати, які покриваються депутатам з бюджету, як правило, поділяються на такі категорії:

  • адміністративні витрати на утримання офісів та персоналу;
  • витрати на проживання/оренду житла;
  • транспортні витрати;
  • витрати на поштовий і телефонний зв’язок;
  • витрати на інформаційну діяльність;
  • витрати на медичне забезпечення.

Утім, справа не в кількості привілеїв і не у витрачених сумах, а в підходах до звітності про їх використання. Це слабке місто українського парламентаризму. Якщо депутати прагнуть поліпшити власну репутацію й відновити довіру виборців, треба робити звітність більш детальною.

На що видатки

Напрями, за якими виділяється фінансування Верховної Ради, прописані в законі про державний бюджет.

Ще у 2009 році парламентських статей видатків було дев’ять. Зараз їх лише три. Утім, це не означає, ще деякі видатки більше не фінансуються. Наприклад, у 2012 році видатки на висвітлення діяльності парламенту на радіо й телебаченні та фінансову підтримку газети «Голос України» і журналу «Віче» були об’єднані в один.

Для того щоб отримати та проаналізувати більш детальний розподіл видатків, VoxUkraine офіційно звернувся до апарату Парламенту з проханням надати звіти про виконання кошторису Верховної Ради за 2014-2017 роки.

«Повідомляю, що кошториси Верховної Ради на 2014-2017 роки не були затверджені парламентом», відповів перший заступник керівника апарату ВР Петро Боднар. Також він написав, що ознайомитися зі звітами про використання бюджетних коштів на апарат можна на офіційному сайті парламенту.

На сьогодні розміщений на сайті публічний звіт парламенту це таблиця на одну сторінку. З неї, наприклад, можна зрозуміти, що здійснення законотворчої діяльності минулого року стало державі у 542,4 млн грн, утримання автобази у 57, 8 млн грн, управління адміністративними будинками – у 106,7 млн грн, а висвітлення діяльності депутатів через телеканал «Рада» і газету «Голос України»  у 55,6 млн грн.


Переглянути зображення

 

Окремо публічно доступні ще два типи даних.

Перший дані про використання депутатами транспортних засобів. У звітних таблицях зазначена кількість викликів авто кожним депутатом і годин, на які він його замовив.

Другий дані про компенсації народним депутатам для оренди житла або винайму готельного номеру. Наприклад, у березні цього року таку компенсацію в розмірі 20 150 грн отримали 173 народних депутати.

Більше інформації можна знайти в паспортах бюджетних програм та  бюджетних запитах, які також є публічними.

З них зрозуміло, що витрати на організацію офіційних прийомів або депутатські відрядження з бюджету нікуди не зникли – вони просто «сидять» у загальних статтях видатків.

У цифрах про парламент (цифри актуальні на 2018 рік)

  • 453,2 млн грн – планується витратити на оплату праці в рамках видатків на законотворчу діяльність
  • 1,085 млн грн – загальний розмір премій у Верховній Раді
  • 110 – кількість візитів народних депутатів України за кордон (орієнтовний план міжнародних обмінів ВР)
  • 582 100 грн – середні витрати на один зареєстрований законопроект
  • 1350 – кількість зареєстрованих законопроектів (цифра орієнтовна і планова)
  • 176 – кількість транспортних засобів у розпорядженні ВР
  • 74298 кв м – загальна площа адміністративних будинків
  • 115 200 грн – середні витрати, пов’язані з прийомом однієї іноземної делегації

Джерело: з бюджетного запиту Верховної Ради на 2018-2020 рр.

Посадові оклади народних депутатів визначаються в прожиткових мінімумах, установлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року.

Посада Кількість прожиткових мінімумів*
Сума в грн станом на квітень 2018 року.
Голова Верховної Ради України 12 21144
Перший заступник голови Верховної Ради 11,5 20263
Заступник голови Верховної Ради 11 19382
голова парламентського комітету , голова спеціальної контрольної комісії з питань приватизації, голова депутатської фракції 10,5 18501
перший заступник, заступник голови комітету, фракції, спецкомісії з питань приватизації 10,3 18148
член парламентського комітету 10 17620

*З 1 січня 2018 року прожитковий мінімум для працездатних осіб – 1762 грн

 

Іноземний досвід

У світі існують різні практики моніторингу та контролю за тим, як парламентарі витрачають бюджетні кошти.

Великобританія

Парламент: двопалатний, 785 членів Палати лордів та 650 членів Палати громад

У 2009 році у Великобританії було створено незалежний орган Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA), відповідальний за моніторинг і контроль за доходами й витратами парламентарів зарплатами, пенсіями, надбавками. IPSA з’явилася після грандіозного політичного скандалу у Великобританії, коли низка членів Палати громад були звинувачені в нецільовому використанні отриманих від держави доплат і компенсацій. У червні 2009 р. було опубліковано  понад мільйон різноманітних документів, чеків та квитанцій про витрати британських парламентарів. IPSA також відповідальна за сітку пенсійного забезпечення парламентарів.

IPSA з’явилася після грандіозного політичного скандалу у Великобританії, коли низка членів Палати громад були звинувачені в нецільовому використанні отриманих від держави доплат і компенсацій.

Базова річна зарплата членів Палати громад перевищує £76 000. Також депутати британського парламенту мають право на додаткові виплати: на утримання офісу, наймання персоналу, проживання в Лондоні, оплату подорожей з парламенту  до виборчого округу.

Спікер та голови комітетів отримують вищі зарплати.

Члени Палати лордів не отримують фіксовану зарплату, але мають право на щоденну грошову допомогу в розмірі £150-300 за кожен відпрацьований у парламенті день.

IPSA чітко регламентує річні бюджети на різні потреби парламентарів. Наприклад, витрати на оренду житла в Лондоні не можуть перевищувати £22 760. Бюджетні ліміти на утримання персоналу встановлені в розмірі £161 550 у Лондоні та £150 900 поза його межами. Використовуючи інтерактивну карту IPSA, британці мають можливість у деталях ознайомитися з тим, коли, на що і в яких масштабах їхні політичні обранці витрачають бюджетні кошти.

Завдяки карті діяльність кожного члена британського парламенту як на долоні. Карта дозволяє побачити політичну приналежність члена парламенту, містить інформацію про його витрати на проживання, охорону, офісні витрати, персонал у різні роки.

Європейський Союз

Європейський парламент: однопалатний, 751 євродепутат

Члени Європейського парламенту отримують однакову зарплату, визначену  статутом 2009 року: €6611 (вже з вирахуваними податками). Парламентська зарплата додатково також може бути об’єктом оподаткування згідно з національним законодавством. Базова зарплата члена парламенту становить 38,5% від базової зарплати судді Європейського суду.

Члени Європейського парламенту отримують з бюджету різноманітні доплати на технічне оснащення офісу, телефонний та поштовий зв’язок, інші операційні витрати. На всі ці потреби член парламенту не може отримати з бюджету більше €4416 на місяць.

Більшість зустрічей Європейського парламенту проходять у Страсбурзі або Брюсселі. Депутати отримують компенсацію вартості квитків або проїзду залежно від виду транспорту, класу вагону/місця в літаку та відстані (у разі подорожі машиною компенсація становить €0,50/км; максимальна відстань, яка підлягає компенсації, – 1000 км).

Парламентарі мають право на пенсію за віком від 63 років. Пенсія становить 3,5% від заробітної плати за кожний повний рік виконання парламентських повноважень, але не більше 70% розміру зарплати.

Розповідати громадськості, на що вони витрачають бюджетні кошти, члени Європейського парламенту не поспішають. Transparency International закликала їх звітувати публічно, але поки що безрезультатно. Минулого року 423 із 751 члена ЄП не підтримали публічне розкриття інформації про те, як вони витрачають персональні бюджетні доплати.

Австралія

Парламент: двопалатний, 150 членів Палати представників та 76 сенаторів

В Австралії існує спеціальний незалежний орган – The Remuneration Tribunal (Трибунал з питань винагород), який встановлює розміри зарплат, супутніх доплат та винагород для суддів, посадовців різних категорій виконавчої та законодавчої влади – від міністрів та депутатів до їхніх офісних працівників найнижчої ланки.

В Австралії існує спеціальний незалежний орган – The Remuneration Tribunal (Трибунал з питань винагород), який встановлює розміри зарплат, супутніх доплат та винагород для суддів, посадовців різних категорій виконавчої та законодавчої влади

Річна виплата (базова зарплата) сенатора або члена Палати представників австралійського парламенту становить $203 000.

За вісім років служби парламентар може розраховувати на базову пенсію в розмірі 50% базової зарплати. Розмір пенсійної виплати збільшується на 2,5% за кожен наступний рік роботи. Максимально можливий розмір пенсії – 75% річної базової зарплати. Залежно від статусу та функціоналу службовця можливі додаткові пенсійні надбавки.

У липні 2017 р. в Австралії з’явився незалежний орган з контролю за парламентськими витратами Independent Parliamentary Expenses Authority (IPEA). За фактом ІРЕА – це дуже детальна масштабна база даних про витрати кожного депутата австралійського парламенту майже на все: від пального на автомобіль та ксерокопій документів до витрат на інформаційну політику та проживання/харчування. Суми витрат зазначаються із сумами сплачених податків.

Канада

Парламент: двопалатний, 105 сенаторів та 337 членів Палати громад

Фінансове забезпечення членів канадського парламенту  визначається законом, прийнятим у 2004 році. Зарплати в Палаті сенаторів на $25 000 нижчі, аніж у членів Палати громад. У 2017 році зарплата члена Палати громад становила $172 700 в рік, сенатора – $147 700. У Канаді членам парламенту також за рахунок бюджету покриваються різні види витрат – транспортні, медичні, витрати на зв’язок та житло тощо.

Детальна база даних про витрати членів Палати громад і сенаторів публікується на сайті парламенту Канади. Вона містить такі дані про парламентаря: округ, кількість виборців, обсяг витрат члена парламенту буквально на все – від виплати зарплат своїм працівникам до витрат на друк матеріалів, обладнання офісу й оренду житла. Там же можна знайти щорічні аудити парламентських видатків.

Отже, у світовій практиці парламенти демонструють відкритість своєї фінансової звітності. Причому дуже детально, постатейно, про кожного члена парламенту. Україна наразі далека від цього.

Висновки

У підходах до бюджетного фінансування Верховної Ради є низка недоліків.

Перший – відсутність повної детальної фінансової інформації про витрати Апарату на забезпечення функціонування ВРУ у форматі відкритих даних.

Другий – відсутність фінансової постатейної звітності самих народних депутатів про використання тих коштів, які вони отримують з держбюджету для відшкодування витрат на здійснення депутатських повноважень.

Третій – неефективність витрат на реєстрацію законопроектів. З кожним роком вартість реєстрації одного законопроекту в парламенті зростає. Свій бюджетний запит Верховна Рада розраховує з того, що за рік у парламенті буде зареєстровано 1350 законопроектів, а прийнято з них буде 26,6%. За фактом перша цифра набагато більша: у Раді VIII скликання в середньому щорічно реєструється майже 2000 законопроектів, а друга – менша: тільки 11,8% законопроектів стають законами. На сьогодні Україна абсолютний лідер серед європейських держав за кількістю зареєстрованих законопроектів. Проблемі законодавчого спаму було присвячено попередню статтю-дослідження.  

Скільки коштує реєстрація законопроекту

**У випадку виділення додаткових коштів вартість реєстрації одного законопроекту в наступні два роки може зрости майже до 920 грн.

 

Четвертий – неуніфікований та вибірковий підхід до публічної фінансової звітності. Наприклад, звіти про отримання компенсацій на оренду житла за деякі місяці публікуються у вигляді переліку прізвищ депутатів, які їх отримали, а за деякі – як перелік прізвищ із сумами компенсацій. Незрозуміло, чому публікуються дані про бюджетні витрати на оренду житла та готельні номери, а витрати, наприклад, на відрядження депутатів та їхніх помічників – ні.

Покращити Раду

По-перше, поглибити рівень розкриття інформації про використання Верховною Радою бюджетних коштів з акцентом на персоналізацію даних (розкриття по кожному депутату). Значним кроком у цьому напрямі стало створення порталу відкритих даних Верховної Ради.

Публікувати фінансові аудити парламентських доходів та витрат. Згідно з Дорожньою картою внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради (рекомендації Кокса), Рахункова палата України має проводити аудит кошторису ВРУ.

По-друге, підвищити якість законопроектів, які реєструються в парламенті, і скоротити витрати на них. Перший крок на цьому шляху зроблено. На початку квітня на виконання рекомендацій Кокса парламент прийняв законопроект про оптимізацію кількості комітетів у Верховній Раді наступного скликання. Передбачається, що в парламенті IX скликання буде не більше 20 комітетів (зараз 27). Очікувані наслідки – скорочення кількості керівних посад, що позначиться на фінансуванні, та підвищення якості законопроектів за рахунок професійної синергії депутатів і чиновників при роботі над ними.

По-третє, покращити планування щорічним ІТ-бюджетом з метою запровадження нових сервісів та майданчиків е-звітування. Згідно з рекомендаціями Кокса, ІТ-бюджет має містити чітке розмежування між статтями видатків на утримання й розвиток наявних систем та інвестиціями в запровадження нових систем, сервісів і оновлень. Стандартне співвідношення між витратами на утримання та інвестиціями становить приблизно 66 до 33%.

По-четверте, варто консолідувати всі адміністративні одиниці Верховної Ради України, включаючи бібліотеку ВРУ та Інститут законодавства, для посилення структури Апарату ВРУ. Це дозволить посилити адміністративну спроможність парламенту.

Матеріал створено за підтримки проекту ЄС-ПРООН «Рада за Європу» в рамках Ініціативи «Відкритий парламент».

Головне фото: depositphotos/ vvoennyy

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний