Вплив законодавства на ОТГ: чи справді дотримання формальних норм створює спроможні громади?

Під час ініціювання формування нових об’єднаних територіальних громад завжди піднімається питання їх спроможності.

Лєна Шуліка, VoxUkraine

Автор:

Методика формування спроможних територіальних громад визначає норми, згідно з якими можливо утворення спроможної громади. Проте якщо «спроможність» – термін переважно економічний, в самій методиці більше уваги присвячено географічним та, в найкращому випадку, інфраструктурним засадам існування майбутньої ОТГ. Хоча, як показує це дослідження, громади в Україні створюються та функціонують і без дотримання вимог Методики. 

Під час ініціювання формування нових об’єднаних територіальних громад завжди піднімається питання їх спроможності. Українське законодавство визначає спроможність громади як «здатність самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці».

Поняття «спроможності» використовували з самого початку реформи децентралізації у 2014 році в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Визначення терміну в ній не надавали, проте відштовхувались від зворотного: причиною для реформи стала неспроможність громад здійснювати власні і делеговані повноваження у сферах надання публічних послуг. 

Яким чином визначається спроможність громади?

Повноваження з визнання громад спроможними мають обласні державні адміністрації, Кабінет Міністрів та власне громади, які добровільно вирішили об’єднатись. ОДА розробляє та ухвалює проект перспективного плану області, який пізніше затверджується Кабінетом Міністрів. Громади можуть бути залученими до формування перспективного плану, паспортів спроможних громад, в їх компетенції вирішення питань добровільного об’єднання або добровільного приєднання до вже існуючої громади, а також створенням органів місцевого самоврядування. Процес формування спроможних громад наведений у Методиці формування спроможних територіальних громад. І, здавалося б, це являє собою певний алгоритм: спочатку розробляється та ухвалюється проект перспективного плану, потім він затверджується Кабінетом Міністрів, далі громади добровільно об’єднуються та створюють свої органи місцевого самоврядування.

Але, як виявляється, непоодинокі випадки створення громад поза перспективним планом. Наприклад, на Харківщині наприкінці 2019 року пройшли перші місцеві вибори до 4 громад, жодної з яких не існувало як окремих суб’єктів у перспективному плані області на момент оголошення виборів. За 4 дні до виборів три з них з’являються у плані, четвертої ж немає донині. Хоча саме на основі перспективного плану формують бюджет на наступний рік. 

Нерозривність території як вимога спроможної територіальної громади

Важливим фактором при визначенні спроможності громади є окреслення зони доступності її потенційного адміністративного центру. Методика формування спроможних територіальних громад стверджує таке: відстань від потенційного центру до громади з населенням понад 10% від усього населення ОТГ повинна складати не більше 20 км (або у разі невідкладних випадків час прибуття швидкої чи пожежної допомоги не повинен перевищувати 30 хвилин). Територія громади має бути нерозривною, створюватись в межах однієї області та одного району. Якщо створюється громада в рамках суміжних районів – зміщуються і межі районів на користь того району, де розташований центр майбутньої ОТГ.

Щоправда, вимога до відстані від потенційного центру до віддалених населених пунктів не відповідає критеріям попередньої оцінки рівня спроможності територіальних громад. За шкалою, де 1,5 – це низький рівень спроможності, а 5 – високий рівень спроможності, більша площа, яку займатиме майбутня громада, має більше числове значення під час підрахунку. Тобто згідно з Методикою, для досягнення більш високого рівня спроможності громада повинна бути більша за 400 кв.кілометрів, але разом із тим нікуди не зникають вимоги до 20-кілометрової зони доступності її центру. 

У складі об’єднаної територіальної громади не може існувати інша територіальна громада, яка має свій орган місцевого самоврядування. Цей пункт, як доведено на практиці, можна трактувати як мінімум двома різними шляхами. 

Перше трактування, що ОТГ не може включати до свого складу іншу громаду, яка має (і буде мати після включення її до складу) свій орган місцевого самоврядування. Саме по собі таке трактування обмежується неможливістю одночасного існування двох влад одного рівня на одній території. 

Друге трактування може полягати у неможливості «оточення» однією громадою іншої. Тоді частина вже створених ОТГ грубо порушує норми законодавства. Подібний кейс подвійного трактування існував перед виборами до Сухополов’янської ОТГ на Чернігівщині, хоча новостворена громада оточила місто Прилуки не з усіх боків. Але, вочевидь, заборона «взяття в облогу» однією громадою іншої могла б розповсюджуватись на подібні кейси лише у разі юридичного закріплення самоврядної громади у складі іншої.

Якщо оминути друге трактування цієї норми, розташування однієї громади всередині іншої по суті може порушувати норму нерозривності територій громад. Щоправда, можливо це лише за умови, якщо внутрішня громада є об’єднаною або планує об’єднуватися з іншими громадами за межами тієї, що «оточила» її. В наступній таблиці ми враховували лише ті громади, які є розривними шляхом розташування між їх частинами інших громад, не враховуючи тих, що є розривними з природно-географічних причин.

Джерела даних для усіх рисунків Портал «Децентралізація» та Google maps (для визначення відстані від центру ОТГ до найвіддаленішого населеного пункту ОТГ, а також часу, за який цей шлях може бути подоланим)

 

Тож ми бачимо, що умови формування спроможної ОТГ часто порушуються на практиці. І це не дивно, адже кількісні показники не пристосовані до реалій України. Громади в деяких західних областях не відповідають умовам лише через ускладнені гірськими масивами шляхи сполучення. Миколаївська та Дніпропетровська області є лідерами серед порушників через неякісні дороги, які унеможливлюють транспортні перевезення від центру ОТГ до віддалених селищ швидші за 30 хвилин. Населені пункти не розташовані щільно один до одного, отже, виникає потреба у формуванні спроможної громади на значних територіях, що ускладнює дотримання стандартів. Виходить, що з об’єктивних причин дотримуються засад формування громад лише найменші або інфраструктурно найрозвинутіші області.

Розривність території громади та оточення однієї громади іншою навпаки полегшує співробітництво між ними в рамках дії відповідного Закону. В цілому ж, як показало зіставлення даних, розірвана територія громади або оточення однієї громади іншою лише в поодиноких випадках корелює з порушенням норми про віддаленість населених пунктів від адміністративного центру понад 20 км. А отже, це не є сутнісною проблемою для створення ОТГ.

Про що нам каже досвід Польщі?

Польща зробила перші кроки децентралізації ще в 1990-х роках. Алгоритм створення гмін у Польщі (аналог наших об’єднаних територіальних громад) схожий на український: рада майбутньої гміни повинна подати запит міністру відповідальному за державне управління; також проводяться консультації з місцевими жителями. Можливим є створення гмін у двох сусідніх воєводствах (на відміну від України, де об’єднання можливо лише в рамках однієї області) з єдиною умовою – зміна меж воєводств та повятов згідно із новими межами гмін.

Рада Міністрів Польщі має більше важелів при створенні гміни, ніж виконавча гілка влади в Україні. З власної ініціативи Рада Міністрів може утворити новий підрозділ місцевого самоврядування. Взагалі, в Європі існує дуже мало прикладів об’єднання «знизу». Можливо, у цьому криється специфічна відмінність між контурами громад у Польщі, які є майже ідентичними від гміни до гміни, та контурами українських громад, які візуально схожі на новий вид застосування джеррімендерінгу*.

Також гостро в законодавстві Польщі не стоїть питання спроможності гмін. Більше уваги приділяється культурній та етнографічній одноманітності, аніж фінансовій ефективності**.

Спроможність чи залежність?

Як Ви вже здогадалися, сама методика формування спроможних територіальних громад не має нічого спільного зі спроможністю громади у загальноприйнятому значенні. Досить дивно, що в документі, в якому, здавалося б, має йтися лише про економічні засади створення ОТГ, згадуються здебільшого географічні та, в найкращому випадку, інфраструктурні особливості, яких повинна дотримуватись майбутня громада. Але, як ми з’ясували, багато громад існують і без дотримання цих вимог.

Єдині економічні фактори, які були покладені в основу критеріїв – індекс податкоспроможності та частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету громади – не адмініструються владою громади. Отже, громада не може цілеспрямовано впливати на зростання цих показників. 

Головне питання, яке повинно стояти перед створенням нової громади – чи може вона себе забезпечити на більш гідному рівні після об’єднання, ніж до нього?

Якщо відстань між центром та великою громадою у складі ОТГ перевищує 20 км, але ресурсів у неї достатньо аби відкрити ще декілька станцій швидкої допомоги та пожежної безпеки у найвіддаленіших куточках – то яка різниця, яка між ними відстань? Якщо дітей дошкільного віку на території адміністративного центру ОТГ менше за 250, але коштів достатньо аби утримувати школи та дитячі садки в усіх населених пунктах громади, які цього потребують, – хіба має значення кількість дітей в центрі? Усі ці питання може вирішити лише досягнення фінансової спроможності. Такі умови можуть створюватись за рахунок нових каналів фінансування, серед яких, зокрема, підприємницька діяльність на території ОТГ.

Портал «Децентралізація» надає загальні відомості про показники виконання бюджетів ОТГ кожної області декілька разів на рік. Ми ж вирішили перевірити ефективність створених ОТГ, а саме темпи зростання бюджетів тих ОТГ, які увійшли в «першу хвилю» реформи децентралізації. Будемо враховувати відомості виконання бюджету однакового місяця до створення ОТГ, за рік та станом на вересень 2019 року.

Як виявляється, за три роки існування в переважній більшості громад розмір дотацій лише збільшився, а доходи загального фонду ОТГ 14 з 23 областей значно зменшились. 

Лише громади Чернігівської, Дніпропетровської та Полтавської областей мають реверсну дотацію, яка спрямована у зворотному напрямку – від місцевого бюджету в державний. Найбільша складова дотацій у доходах ОТГ Івано-Франківської області – 46%. Такий високий рівень дотацій в більшості громад наводить на питання: «Чи справді громади є спроможними, або радше залежними від державних дотацій?»

Серед поданих громад «першої хвилі» також є порушники закладених у законодавстві норм: таких громад нараховується 15,4%. Але немає жодної кореляції між рівнем дотаційності бюджетів громад та дотриманням правил формування спроможної об’єднаної територіальної громади. А отже, це ще раз доводить, що норми закладені в Методиці, можуть впливати на реальний потенціал громади лише незначним чином.

Gerrymandering – термін з електоральної географії. Це “нарізка” виборчих округів з метою штучного завищення консолідації певних інтересів на певній території. Такі округи зазвичай розірвані та мають не округлі форми. В нашому випадку, хоча про виборчі округи не йдеться, все ж можна сказати, що у деяких випадках місцева влада об’єднує громаду з метою збільшення своїх шансів на перемогу в наступному циклі виборів (наприклад, об’єднання зі значно меншими населеними пунктами).

** Переважно бюджети гмін поповнюються за рахунок власних джерел: податок на майно та прибуток. Окрім того, вони отримують субсидії та субвенції з центрального бюджету та можуть отримувати додаткові кошти в рамках програм ЄС.

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Sorry, Comments are closed!

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний