Влияние законодательства на способность ОТО: действительно ли соблюдение формальных норм создает способные общин

При инициировании формирования новых объединенных территориальных общин всегда поднимается вопрос их состоятельности. Украинское законодательство определяет состоятельность общины как «способность самостоятельно или через соответствующие органы местного самоуправления обеспечить надлежащий уровень предоставления услуг, в частности в сфере образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, с учетом кадровых ресурсов, финансового обеспечения и развития инфраструктуры соответствующей административно-территориальной единицы».

Понятие «состоятельности» использовали с самого начала реформы децентрализации в 2014 году в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Определение термина в ней не давали, однако отталкивались от обратного: причиной для реформы стала неспособность общин осуществлять собственные и делегированные полномочия в сферах предоставления публичных услуг.

Каким образом определяется способность общины?

Полномочия по признанию общин состоятельными имеют областные государственные администрации, Кабинет Министров и собственно общины, которые добровольно решили объединиться. ОГА разрабатывает и принимает проект перспективного плана области, который позже утверждается Кабинетом Министров. Общины могут быть привлечены к формированию перспективного плана, паспортов способных общин, в их компетенции решение вопросов добровольного объединения или добровольного присоединения к уже существующей общине, а также созданием органов местного самоуправления. Процесс формирования состоятельных общин приведен в Методике формирования состоятельных территориальных общин. И, казалось бы, это представляет собой определенный алгоритм: сначала разрабатывается и принимается проект перспективного плана, затем он утверждается Кабинетом Министров, далее общины добровольно объединяются и создают свои органы местного самоуправления.

Но, как оказывается, нередки случаи создания общин вне перспективного плана. Например, на Харьковщине в конце 2019 года прошли первые местные выборы в 4 общины, ни одной из которых не существовало как отдельных субъектов в перспективном плане области на момент объявления выборов. За 4 дня до выборов три из них появляются в плане, четвертой же нет по сей день. Хотя именно на основе перспективного плана формируют бюджет на следующий год.

Неразрывность территории как требование состоятельной территориальной общины

Важным фактором при определении способности общины является определение зоны доступности ее потенциального административного центра. Методика формирования способных территориальных общин утверждает следующее: расстояние от потенциального центра до общины с населением более 10% от всего населения ОТО должно составлять не более 20 км (или в случае неотложных случаев время прибытия скорой или пожарной помощи не должно превышать 30 минут). Территория общины должна быть неразрывной, создаваться в пределах одной области и одного района. Если создается община в рамках смежных районов – смещаются и границы районов в пользу того района, где расположен центр будущей ОТО.

Правда, требование к расстоянию от потенциального центра до отдаленных населенных пунктов не соответствует критериям предварительной оценки уровня состоятельности территориальных общин. По шкале, где 1,5 – это низкий уровень состоятельности, а 5 – высокий уровень состоятельности, большая площадь, которую будет занимать будущая община, имеет большее числовое значение при подсчете. То есть согласно Методике, для достижения более высокого уровня способности община должна быть больше 400 кв.километров, но вместе с тем никуда не исчезают требования к 20-километровой зоне доступности ее центра.

В составе объединенной территориальной общины не может существовать другая территориальная община, которая имеет свой орган местного самоуправления. Этот пункт, как доказано на практике, можно трактовать как минимум двумя разными путями.

Первая трактовка, что ОТО не может включать в свой состав другую общину, которая имеет (и будет иметь после включения ее в состав) свой орган местного самоуправления. Сама по себе такая трактовка ограничивается невозможностью одновременного существования двух властей одного уровня на одной территории.

Вторая трактовка может заключаться в невозможности «окружения» одной общиной другой. Тогда часть уже созданных ОТО грубо нарушает нормы законодательства. Подобный кейс двойной трактовки существовал перед выборами в Сухополовянскую ОТО на Черниговщине, хотя новосозданная община окружила город Прилуки не со всех сторон. Но, очевидно, запрет «взятия в осаду» одной общиной другой мог бы распространяться на подобные кейсы только в случае юридического закрепления самоуправляющейся общины в составе другой.

Если обойти вторую трактовку этой нормы, расположение одной общины внутри другой по сути может нарушать норму неразрывности территорий общин. Правда, возможно это только при условии, если внутренняя община является объединенной или планирует объединяться с другими общинами за пределами той, что «окружила» ее. В следующей таблице мы учитывали только те общины, которые являются разрывными путем расположения между их частями других общин, не учитывая тех, которые являются разрывными по природно-географическим причинам.

Поэтому мы видим, что условия формирования состоятельной ОТО часто нарушаются на практике. И это неудивительно, ведь количественные показатели не приспособлены к реалиям Украины. Общины в некоторых западных областях не отвечают условиям только из-за осложненных горными массивами путей сообщения. Николаевская и Днепропетровская области являются лидерами среди нарушителей из-за некачественных дорог, которые делают невозможным транспортные перевозки от центра ОТО до отдаленных поселков быстрее 30 минут. Населенные пункты не расположены плотно друг к другу, следовательно, возникает потребность в формировании состоятельной общины на значительных территориях, что затрудняет соблюдение стандартов. Получается, что по объективным причинам придерживаются принципов формирования общин только самые маленькие или инфраструктурно развитые области.

Разрывность территории общины и окружение одной общины другой наоборот облегчает сотрудничество между ними в рамках действия соответствующего Закона. В целом же, как показало сопоставление данных, разорванная территория общины или окружение одной общины другой лишь в единичных случаях коррелирует с нарушением нормы об удаленности населенных пунктов от административного центра более 20 км. А значит, это не является сущностной проблемой для создания ОТО.

О чем нам говорит опыт Польши?

Польша сделала первые шаги децентрализации еще в 1990-х годах. Алгоритм создания гмин в Польше (аналог наших объединенных территориальных общин) похож на украинский: совет будущей гмины должен подать запрос министру, ответственному за государственное управление; также проводятся консультации с местными жителями. Возможно создание гмин в двух соседних воеводствах (в отличие от Украины, где объединение возможно только в рамках одной области) с единственным условием – изменение границ воеводств и повятов в соответствии с новыми границами гмин.

Совет Министров Польши имеет больше рычагов при создании гмины, чем исполнительная ветвь власти в Украине. По собственной инициативе Совет Министров может создать новое подразделение местного самоуправления. Вообще, в Европе существует очень мало примеров объединения «снизу». Возможно, в этом кроется специфическое отличие между контурами общин в Польше, которые почти идентичны от гмины к гмине, и контурами украинских общин, которые визуально похожи на новый вид применения джерримендеринга.

Также остро в законодательстве Польши не стоит вопрос состоятельности гмин. Больше внимания уделяется культурному и этнографическому однообразию, чем финансовой эффективности.

Способность или зависимость?

Как вы уже догадались, сама методика формирования способных территориальных общин не имеет ничего общего с состоятельностью общины в общепринятом смысле. Довольно странно, что в документе, в котором, казалось бы, речь должна идти только об экономических принципах создания ОТО, упоминаются в основном географические и, в лучшем случае, инфраструктурные особенности, которых должна придерживаться будущая община. Но, как мы выяснили, многие общины существуют и без соблюдения этих требований.

Единственные экономические факторы, которые были положены в основу критериев – индекс налогоспособности и доля местных налогов и сборов в доходах бюджета общины – не администрируются властями общины. Следовательно, община не может целенаправленно влиять на рост этих показателей.

Главный вопрос, который должен стоять перед созданием новой общины – может ли она себя обеспечить на более достойном уровне после объединения, чем до него?

Если расстояние между центром и большой общиной в составе ОТО превышает 20 км, но ресурсов у нее достаточно, чтобы открыть еще несколько станций скорой помощи и пожарной безопасности в самых отдаленных уголках – то какая разница, какое между ними расстояние? Если детей дошкольного возраста на территории административного центра ОТО меньше 250, но средств достаточно, чтобы содержать школы и детские сады во всех населенных пунктах общины, которые в этом нуждаются, – разве имеет значение количество детей в центре? Все эти вопросы может решить только достижение финансовой состоятельности. Такие условия могут создаваться за счет новых каналов финансирования, среди которых, в частности, предпринимательская деятельность на территории ОТО.

Портал «Децентрализация» предоставляет общие сведения о показателях выполнения бюджетов ОТО каждой области несколько раз в год. Мы же решили проверить эффективность созданных ОТО а именно темпы роста бюджетов тех ОТО, которые вошли в «первую волну» реформы децентрализации. Будем учитывать сведения выполнения бюджета одинакового месяца до создания ОТО, за год и по состоянию на сентябрь 2019 года.

Как оказывается, за три года существования в подавляющем большинстве общин размер дотаций только увеличился, а доходы общего фонда ОТО 14 из 23 областей значительно уменьшились.

Только общины Черниговской, Днепропетровской и Полтавской областей имеют реверсную дотацию, которая направлена в обратном направлении – от местного бюджета в государственный. Наибольшая составляющая дотаций в доходах ОТО Ивано-Франковской области – 46%. Такой высокий уровень дотаций в большинстве общин наводит на вопрос: «Действительно ли общины являются состоятельными, или скорее зависимыми от государственных дотаций?»

Среди представленных общин «первой волны» также есть нарушители заложенных в законодательстве норм: таких общин насчитывается 15,4%. Но нет никакой корреляции между уровнем дотационности бюджетов общин и соблюдением правил формирования состоятельной объединенной территориальной общины. А значит, это еще раз доказывает, что нормы, заложенные в Методике, могут влиять на реальный потенциал общины лишь незначительно.