Закон про Фінансування Партій: Зміна Умов Ведення Політичної Гри

Прийняття Закону про фінансування партій – це лише перший крок до докорінної зміни правил ведення політики в Україні

Фото: Dan Kitwood/Getty Images

Автор:

Прийняття Закону про фінансування партій — це лише перший крок до докорінної зміни правил ведення політики в Україні. Треба продовжувати роботу в двох напрямах: імплементувати прийняті норми, а також знижувати статті витрат політичних партій. У цьому напрямі особливу увагу варто звернути на загальноприйняті європейські практики обмеження політичної реклами та механізми непрямого державного фінансування партій (наприклад, надання безплатного рівного доступу до ефірного часу на державному телебаченні).

Дуже часто під час виборів ми спостерігаємо не боротьбу політичних ідей, а «боротьбу гаманців» – від банального підкупу виборців до нав’язливої беззмістовної передвиборної агітації. Проте, як відомо, «хто платить, той і замовляє музику». Отже, якщо політичні сили фінансуються коштом окремих осіб, а не суспільства, вони, швидше за все, й слугуватимуть інтересам цих осіб, а не суспільним інтересам. Як приклад можна навести ситуацію з прийняттям законів про закупівлю ліків міжнародними організаціями, що є яскравим прикладом політичної корупції найвищого рівня.

Зараз суспільство може лише здогадуватися, хто фінансує ті чи інші партії, оскільки донедавна законодавство не вимагало деталізації джерел надходження коштів. Наприклад, у звітах, розміщених на сайті ЦВК, для багатьох партій немає інформації про витрати, для деяких – про джерела доходів. І в будь-якому випадку джерело доходів «власні кошти партії» не дає розуміння джерел походження цих «власних коштів». Разом із тим, витрати на передвиборчу кампанію є доволі значними – так, на вибори 2014 року партії витратили 674,5 млн грн. Цьогорічні місцеві вибори лише в Києві коштували партіям понад 280 млн грн. Реальні суми навіть вищі через «тіньове» фінансування.

Змінити це має нещодавно прийнятий закон про запобігання та протидію політичній корупції.

Цей закон підвищує вимоги до прозорості джерел надходження коштів, звітності політичних партій та запроваджує їх фінансування з державного бюджету. Нижче розглянемо ключові новації закону.

Відкритість інформації про фінансування партій

Імовірно, найважливішим елементом новоприйнятого закону є обов’язкова щоквартальна фінансова звітність політичних партій. Відтепер партії мають кожні три місяці подавати усю інформацію про рухоме й нерухоме майно, наявні обсяги коштів, цінні папери, фінансові зобов’язання. Але надважливим є те, що відтепер у звіті відображатиметься повна інформація про кожен внесок на користь партії чи її місцевої організації, зокрема дані про надавача коштів та розмір внеску. Також буде наявною інформація про здійснення кожного платежу з рахунку партії на певні потреби, із зазначенням отримувача коштів та цільового призначення. Більше того, усі звіти мають бути розміщені у вільному доступі на сайті Нацагентства із запобігання корупції. Таким чином, створено умови для подвійного контролю: з боку уповноваженого державного органу та з боку громадського сектора.

Щорічно партія має проходити внутрішній аудит своєї фінансової діяльності, а якщо політична сила була суб’єктом виборчого процесу будь-якого рівня або є претендентом на отримання державного фінансування, то вона обов’язково має пройти зовнішній фінансовий аудит. Причому в законі чітко прописані вимоги до аудиторських фірм, що мають право надавати такі послуги, а укладати договір на надання відповідних послуг із тією самою фірмою можна не більш як три роки поспіль. Такі умови значно знижують можливість надання неправдивих висновків аудиту. Висновки як внутрішнього, так і зовнішнього аудиту є обов’язковим додатком до фінансового звіту і теж розміщуються у відкритому доступі.

Відкритість і прозорість руху фінансових коштів нарешті дасть зрозуміти, хто фінансує діяльність політичних партій, хто має можливість впливу та контролю, які партії можуть стати лобістами бізнес-інтересів в органах влади. Щоправда, це також створює передумови для переведення принаймні частини фінансування у «тіньову» площину: створення окремих рахунків, переведення туди коштів, не зазначених у фінансових звітах за офіційними рахунками. Але навіть у такому випадку буде помітною різниця між реальними витратами партії (які можна оцінити, наприклад, за обсягами політичної реклами) та її офіційно зазначеними доходами, що може стати приводом звернути додаткову увагу на політичну силу.

Обмеження можливості здійснювати внески на користь політичних сил

У таблиці 1 наведено дозволені та заборонені джерела фінансування політичних партій за «старим» та новим законами.

Таблиця 1. Джерела фінансування партій

Суб’єкт фінансування партій Норми попередньої редакції Закону «Про політичні партії в Україні» Нові норми Закону
Приватні підприємства Так. Розмір внеску не обмежений. Так, крім підприємств, бенефіціарами яких є особи, уповноважені на виконання функцій державної або місцевої влади, або особи, з якими укладено договір  для забезпечення потреб держави чи громади відповідно до Закону «Про державні закупівлі» протягом дії такого договору та року після його припинення.

Максимальний розмір внеску протягом року – 800 мінімальних зарплат. Якщо у декількох різних юридичних осіб один кінцевий бенефіціарний власник – розмір внеску рахується як від однієї юридичної особи

Органи державної влади ні ні
Органи місцевого самоврядування ні ні
Державні та комунальні підприємства ні ні
Підприємства з часткою власності держави, органів місцевого самоврядування або нерезидентів до 10% ні так
Підприємства-нерезиденти ні ні
Державний бюджет ні так, 0,02% мінімальної зарплати*кількість виборців, що взяли участь у виборах
Іноземні держави ні ні
Міжнародні організації ні Тільки зареєстровані в ЄС
Інші політичні партії або об’єднання партій ні Тільки зареєстровані в ЄС
Благодійні, громадські та релігійні організації ні Тільки зареєстровані
Фізичні особи Можливість необмеженого за розмірами здійснення внесків Так, крім неповнолітніх, недієздатних, анонімних осіб або під псевдонімом; максимальний розмір внеску протягом року – 400 мінімальних зарплат

Суттєвою зміною є дозвіл отримувати внески від міжнародних організацій, політичних партій та їхніх об’єднань, що зареєстровані в державах-членах ЄС. З одного боку, така норма сприятиме швидшій інтеграції українських політичних сил до Європейського політичного поля, включення до об’єднань чи коаліцій партій, що сформовані за ідеологічним принципом. Так, багатьом партіям може стати значно вигідніше провадити саме ідеологічну внутрішню діяльність, а не діяльність «клубу бізнес-інтересів» чи об’єднання під політичного лідера. З другого боку, може стати можливим фінансування політичних партій з боку третіх держав, розміщених там юридичних осіб, транзитом коштів через держави, у яких немає заборони на внески від нерезидентів (наприклад, Бельгія, Нідерланди, Австрія). Але, зважаючи на прозорість фінансування, такі транзакції одразу привертатимуть до себе увагу.

Також обмежуються граничні розміри щорічного внеску від однієї фізичної чи юридичної особи, відповідно 400 і 800 мінімальних зарплат. Прийнято норму, згідно з якою внески від юридичних осіб, що мають одного бенефіціара, рахуються як внесок від однієї особи. Крім того, внеском тепер вважається не лише пряма фінансова допомога, а й надання товарів, послуг, робіт. Зниження граничних обсягів щорічних внесків має на меті диверсифікувати надходження фінансових ресурсів, а також знизити ймовірність залежності партії від однієї фізичної чи юридичної особи. Але це положення радше не принесе очікуваної користі, оскільки залишається можливість внесення значних обсягів коштів на користь партій через посередників. Проте завдяки нормам прозорості такі зв’язки можна буде виявити.

Контроль за фінансовою діяльністю політичних партій

Повноваження відповідного контролю надані Національному агентству із запобігання корупції, Центральній виборчій комісії, Рахунковій палаті. Зараз немає можливості оцінити ефективність такої моделі контролю, оскільки перший орган ще навіть не запрацював, а про Рахункову палату лише цьогоріч було прийнято новий Закон.

За надання неправдивої інформації у звітах або неподання фінансових звітів у новому законі передбачено як адміністративну, так і кримінальну відповідальність уповноважених осіб. Така ж відповідальність передбачена і для осіб, які порушують норми фінансування партій.

Державне фінансування статутної діяльності партій

Впровадження механізмів бюджетного фінансування політичних сил та відшкодування витрат на передвиборчу агітацію є «наріжним каменем» цього Закону.

Щорічно на фінансування всіх партій має виділятися сума з державного бюджету обсягом 0,02% мінімальної зарплати на 1 січня попереднього року помноженої на кількість виборців, що взяли участь у голосуванні на останніх парламентських виборах. Але тут є певне застереження: фактично обсяг фінансування залежить від явки на останніх парламентських виборах. Із 2006 року спостерігається тенденція до абсентеїзму (явка 69,8% у 2006 року проти 52,42% у 2014 року). Є ймовірність, що явка й далі знижуватиметься. Причинами абсентеїзму в Україні є втрата довіри до політиків, низький рівень політичної компетентності громадян, свідоме небажання участі у політичному житті. Тепер партії матимуть стимул сприяти політичній активності виборців та зменшенню абсентеїзму.

Право на щорічне фінансування статутної діяльності мають партії, що отримали хоча б 2% у загальнодержавному багатомандатному окрузі. Щоправда, з 2017 року почнеться фінансування лише парламентських партій, а бар’єр 2% запрацює тільки після наступних парламентських виборів. Претендувати на відшкодування витрат на агітацію зможуть лише партії, які пройшли до парламенту. Це дає певну «фінансову фору» парламентським політичним силам.

Усе фінансування розподіляється між партіями пропорційно до кількості отриманих голосів. Додатково виділяється 10% загального обсягу цих коштів, які щорічно розподіляються порівну між політичними силами, у яких кількість обраних осіб однієї статі не перевищує дві третини.

Відшкодування витрат на агітацію передбачено у розмірі фактичних витрат, але не більше максимального обмеження розміру виборчого фонду (відповідно до чинного Закону «Про вибори народних депутатів», для партій – 90 000 мінімальних зарплат, наразі близько 124 млн грн). Наявність граничного розміру виборчого фонду створює передумови для продовження практики тіньового фінансування, тому в майбутньому значно ефективнішим буде не штучне обмеження розмірів виборчих фондів, а зменшення витрат на передвиборчу агітацію, наприклад, через практику обмеження політичної реклами.

Висновки

Прийнятий Закон докорінно змінює умови ведення політичної гри в Україні, поступово наближаючи їх до традиційних європейських практик. Нові норми збільшують роль держави як регулятора в системі політичних фінансів, зменшуючи «анархічність» та неврегульованість цього сектора. Партії відтепер мають стати повністю відкритими та підзвітними суспільству.

Але варто розуміти, що прийняття Закону – це лише перший крок до докорінної зміни правил ведення політики в Україні. Треба продовжувати роботу в двох напрямах: імплементувати прийняті норми, а також знижувати статті витрат політичних партій. У цьому напрямі особливу увагу варто звернути на загальноприйняті європейські практики обмеження політичної реклами та механізми непрямого державного фінансування партій (наприклад, надання безплатного рівного доступу до ефірного часу на державному телебаченні).  


Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний