Відкритість чи допомога армії? Що впливає на довіру до місцевої влади

У цьому матеріалі ми наводимо результати опитування громадських активістів та їхню думку щодо взаємодії з місцевою владою та довіри до неї. Ми показуємо, що з початку повномасштабного вторгнення зростання підзвітності й прозорості місцевої влади, а також залучення громадян до ухвалення рішень, підтримували довіру до місцевої влади, незважаючи на погіршення економічної ситуації та неефективний розподіл ресурсів у громадах. 

Дизайн опитування

Наше дослідження не репрезентативне, але показує основні тренди та риси співпраці з владою в роботі активістів. 

Для дослідження ми зібрали мережу місцевих активістів із 40 територіальних громад, що знаходяться у 19 областях із усіх макрорегіонів України (див. мапу 1), для регулярного збору даних. Цей підхід було обрано з кількох причин: (1) складність побудови репрезентативної вибірки в умовах тотальної війни; (2) потреба в детальному розумінні місцевого контексту, якого важко досягнути лише за допомогою великої вибірки; (3) необхідність поєднання якісних і кількісних методів дослідження.  

Для участі в опитуванні ми намагалися відібрати таких мешканців громад, які можуть оцінити соціально-економічну та безпекову ситуацію у своїх громадах, а також практики управління місцевої влади. Основними вимогами до респондентів було проживання в громаді щонайменше рік до повномасштабного вторгнення та активна участь у житті громади, наприклад, у соціальних, волонтерських чи інших проєктах. Загалом в опитуванні взяли участь 118 активістів, по 2-3 від кожної представленої громади. 13% респондентів були з південних областей, 15% — із північних.

Ми провели опитування у березні 2023, а у серпні провели 20 глибинних інтерв’ю з обраними активістами для більш детального розуміння викликів, із якими вони стикаються.

Довіра до місцевої влади стабільно вища, ніж до центральної 

Довіра має вирішальне значення для легітимності влади та задоволеності населення діями інституцій, вона сприяє дотриманню правил та посилює демократичний процес і громадянську активність (Hetherington,1998; Levi and Stoker, 2000; Catterberg and Moreno, 2006; Bjørnskov, 2010; Hetherington and Husser, 2012; Bjørnskov, 2019).

У наукових роботах поширена думка, що громадяни вважають місцеві органи влади більш надійними, ніж центральні органи влади. (Nye, 1997). Цю тезу ми бачимо і в останній хвилі опитування OECD, де місцеві органи влади в середньому користуються вищим рівнем довіри населення (46,9%), ніж національні уряди (41,4%), а також національні законодавчі органи — конгреси та парламенти (39,4%) — або політичні партії (24,5%).

В Україні також принаймні з 2002 року довіра до місцевої влади майже завжди була вища, ніж до центральної (рис. 1). А з початком децентралізації ця довіра значно виросла. Arends et al (2023) показали, що в громадах, у яких децентралізація була проведена ще у перші роки реформи, значущо вища довіра до місцевої влади порівняно з громадами, де реформа була проведена пізніше. 

Повномасштабне вторгнення ненадовго змінило цю ситуацію: так, за даними КМІС, у жовтні 2022 року уряду та Верховній Раді довіряли 74% та 58% українців відповідно, тоді як місцевій владі — 50%. У жовтні 2023 року показники довіри до місцевої влади залишилися незмінними, тоді як довіра до уряду та парламенту впала до майже довоєнних рівнів — 39% та 21% відповідно. Тобто довіра до місцевої влади малочутлива до криз, адже схожі показники довіри були й у попередні роки.

Причини вищої довіри до місцевої влади

Однією з причин зростання довіри до місцевої влади може бути поліпшення якості публічних послуг у громадах, яке є наслідком децентралізації — адже саме ця реформа водночас створила стимули для місцевої влади підвищувати якість послуг і надала для цього ресурси. Другою причиною можуть бути різні підходи до оцінювання якості роботи місцевої та центральної влади. Розглянемо ці причини детальніше.

Децентралізація

Наші респонденти відзначили позитивні зміни в деяких процесах у громаді, спричинені реформою децентралізації (рис. 2). Переважна більшість респондентів відзначили позитивний вплив децентралізації на підвищення доступності та якості адміністративних послуг, покращення соціальних і культурних аспектів життя громади, збільшення можливостей громадян впливати на рішення влади та підвищення якості інфраструктури. З іншого боку, більшість вважає, що децентралізація не підвищила економічний добробут мешканців громади та не змогла подолати корупцію.

Серед позитивних аспектів реформи респонденти відзначили збільшення бюджету громад внаслідок запровадження нових місцевих податків, доступність органів місцевої влади, підвищення оперативності та ефективності вирішення місцевих проблем, а також різке зростання залучення місцевого населення. 

Різні підходи до оцінки місцевої та центральної влади

Іншою причиною вищої довіри до місцевої влади може бути те, що громадяни формують довіру до місцевої та центральної влади на основі різних факторів (Jennings, 1998). Так, громадяни оцінюють центральні органи влади з точки зору економічної ефективності, тобто якості надання публічних послуг (Jennings, 1998) та задоволеності станом економіки (Nye, 1997), а від місцевих органів влади більше очікують підзвітності та можливості участі (Jennings, 1998).

Базуючись на цій теоретичній рамці, у своєму опитуванні активістів ми сформулювали три блоки запитань, які дозволяють оцінити «Задоволеність економічною ситуацією та економічну ефективність влади», «Підзвітність і прозорість місцевої влади», а також «Можливості участі в ухваленні рішень на місцях». 

Оскільки рівень довіри до місцевої влади у 2021-23 роках практично стабільний, ми очікуємо побачити або стабільність цих трьох компонентів або різноспрямовані зміни в них (тобто зниження одного показника компенсується підвищенням іншого). Далі розглянемо кожен із блоків запитань детальніше.

Можливості участі в ухваленні рішень

Місцеві активісти — учасники нашого дослідження зазначили, що місцева влада зараз охочіше співпрацює з організаціями громадянського суспільства, ніж до повномасштабного вторгнення. Наприклад, до вторгнення лише в 11 із 40 громад ОМС зустрічалися з представниками громадянського суспільства принаймні раз на місяць, а після вторгнення зустрічі щомісяця або частіше проводяться у половині громад (20 із 40 громад — рис. 3).

Покращилась, на думку активістів, і ситуація із залученням жителів до життя громади та ухвалення рішень. Так більшість громад залучали бізнес або громадськість до вирішення проблем, спричинених повномасштабним вторгненням (рис. 4). Значно виросла співпраця місцевої влади практично з усіма дотичними організаціями. На першому місці, зрозуміло, армія та силові структури, за ними — волонтери та міжнародні організації. Сподіваємося, ця співпраця залишатиметься на високому рівні.

Цікаво, що про збільшення залучення частіше повідомляли в сільських громадах та на Заході, рідше — на Півночі та Півдні. На жаль, залучення переважно обмежувалось інформуванням зацікавлених сторін, яке згадували вдвічі частіше (61% активістів) порівняно з наступним за поширеністю залученням місцевих активістів як виконавців або координаторів проєктів (31% активістів) — таблиця 1.

	Уся вибірка	Сільські громади	Міські громади	деокуповані	тилові	біля фронту чи кордону
Отримали інформацію від ОМС стосовно проблеми та ознайомились із нею	61%	64%	57%	56%	62%	58%
Ви активно звернули увагу ОМС на необхідність консультацій з Вами щодо цієї проблеми	21%	14%	30%	22%	21%	22%
ОМС ініціював збір пропозиції щодо рішення проблеми після вашого звернення	19%	19%	20%	33%	21%	17%
ОМС та Ви обмінювалися баченням щодо рішень проблеми систематично (більше двох письмових чи усних обговорень)	20%	23%	17%	0%	20%	22%
Зворотній зв’язок від Вас вплинув на спосіб вирішення проблеми	18%	16%	20%	11%	16%	22%
Ви брали участь у впровадженні рішення як виконавець чи координатор	31%	33%	30%	44%	23%	50%

Активісти у сільській місцевості менш активно, ніж у містах, звертали увагу органів влади на проблеми, проте дещо активніше обмінювалися з ними баченням щодо вирішення проблем. На жаль, обмін таким баченням не відбувався у деокупованих громадах, при тому, що втіленням проєктів у них громадські активісти займалися активніше, ніж у тилових громадах. 

Попри згадані позитивні тенденції ми бачимо і явні проблеми. Так, у глибинних інтерв’ю респонденти зазначили, що вони часто стикаються з труднощами у співпраці з місцевою владою через брак знань про методи співпраці. 

Крім того, обидві сторони стикаються з проблемами, пов’язаними з урахуванням різних точок зору, попередніми конфліктами та розбіжностями у підходах.

Прозорість та підзвітність місцевої влади

За результатами опитування, в більшості громад ми бачимо незначне зменшення, на думку активістів, поширеності практик корупції та непотизму з початку війни (рис. 5). Гірша ситуація у міських громадах та громадах півночі, центру і півдня. Статистично значущим таке зниження є за рахунок сільських та тилових громад. На це впливають два основні фактори: висока поширеність корупції до війни, тому будь-яка позитивна зміна буде достатньо відчутна, та загальна ситуація зі зміною патернів інформування населення.

Задоволеність економічною ситуацією та економічна ефективність влади

На довіру до влади та її політик сильно впливають задоволеність економічною політикою та загальною економічною ситуацією. Зрозуміло, що загальні економічні умови в країні з початку повномасштабної війни сильно погіршились, що відчули на собі й активісти, яких ми опитували: виросла вартість оренди житла та вартість життя, знизився дохід людей (рис. 6).

Як видно з рис. 7, відчутним виявилось і падіння доступності найбільш необхідних базових благ та послуг послуг у громадах, за деякі з яких напряму відповідальна місцева влада (звісно, далеко не завжди у падінні доступності послуг винна місцева влада, однак, ми запитували у активістів про їхнє сприйняття доступності таких послуг).

Крім того, на думку наших респондентів, ефективність економічних рішень місцевої влади після вторгнення знизилася (рис. 8). Отже, протести проти неефективного розподілу коштів справді можуть бути обгрунтованими. 

Зниження оцінки економічної ефективності відбулося для всіх громад, але найбільше – для деокупованих та прифронтових. 

Респонденти з сільських громад оцінюють економічну ефективність місцевої влади вище, а її зниження після вторгнення вважають нижчим, ніж респонденти з міських громад. На нашу думку, це може бути пов’язано із вищою вимогливістю активістів до влади великих міст через більшу спроможність і розміри їхніх бюджетів та більшу готовність до публічних акцій серед міських жителів. На користь цієї думки свідчить те, що у відкритих запитаннях та глибинних інтерв’ю активісти найчастіше наводили як приклад неефективності місцевої влади недостатню допомогу ЗСУ або відсутність такої допомоги. Водночас лідерами з допомоги армії дронами є громади обласних центрів, таких як Дніпро (68 млн грн), Луцьк (14 млн грн), Лисичанськ (13 млн грн), Івано-Франківськ (9 млн грн).

Втім, місцеві бюджети доволі сильно обмежені у своїх можливостях допомагати армії, про що ми писали раніше.

Висновки

Попередні дослідження показали, що на довіру до місцевої влади може впливати децентралізація — у громадах, які раніше приєдналися до реформи, довіра до місцевої влади вища. Втім, інші дослідження припускають, що довіру до місцевої та центральної влади не можна прямо порівнювати, оскільки, формуючи своє сприйняття довіри, респонденти можуть оперувати різними критеріями.

Ми припустили, що цими критеріями є «підзвітність і прозорість місцевої влади», «можливості участі в ухваленні рішень місцевою владою» та «задоволеність економічною ситуацією та економічна ефективність влади», та отримали оцінки місцевих активістів за цими критеріями до та після повномасштабного вторгнення. Відповідно до наших припущень, сприйняття економічної ефективності рішень влади знизилося, тоді як показники прозорості та залученості виросли. Загалом це зберегло показник довіри до місцевої влади на рівні приблизно 2021 року.

Важливо розуміти, що формує довіру до місцевої влади, та вимірювати її. Адже довіра до місцевих інституцій — це одна з ключових складових стійкості громади. У багатьох країнах світу використовується такий інструмент як індекс сприйняття стійкості громади (Index of Perceived Community Resilience – IPCR), в якому довіра до місцевої влади та загальна довіра між мешканцями є ключовими складовими. 

Висока довіра до влади дає змогу швидко проводити кризові політики та підвищує ефективність цих політик. В реаліях повномасштабної війни з різними типами шоків значне погіршення «підзвітності й прозорості місцевої влади» та «можливості участі в ухваленні рішень» може призвести до значного падіння довіри. Тому важливо відстежувати ці показники та відповідно коригувати комунікацію та співпрацю місцевої влади з громадянами та організаціями.