Наприкінці травня уряд подав до парламенту законопроєкт про зміни до Бюджетного кодексу України (№9346), який уже отримав схвальний висновок Бюджетного комітету, і має найближчим часом з’явитися в порядку денному Ради як невідкладний. Чому цей проект так швидко проходить парламент і чому він важливий?
Для початку зазначимо, що проєкт закону подали до парламенту майже в останній можливий для цього день. Подання законопроекту – це реалізація одразу двох структурних маяків (далі СМ) Програми МВФ, які потрібно було виконати до кінця травня:
- СМ 2: внесення до ВРУ законопроекту про відновлення дії та посилення Статті 52 Бюджетного кодексу, щоб обмежити внесення змін до закону про бюджет (параграф 21 Меморандуму про економічну та фінансову політику, МЕФП).
- СМ 7: подання до парламенту законопроекту, який відновить статті Бюджетного кодексу, що встановлюють ліміти на видачу державних гарантій з чіткими критеріями щодо їх застосування (в тому числі для пріоритетних секторів) (параграф 24 МЕФП).
Як зазначено в додатку до Меморандуму, СМ 2 необхідний для відновлення фіскальної стійкості та передбачуваності бюджетної політики, тоді як СМ 7 покликаний забезпечити ефективніше управління фіскальними ризиками.
Що саме передбачають зміни до Бюджетного кодексу?
Вони пропонують відновити дію статті 52 Бюджетного кодексу України (БКУ), якою визначається порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України. Після ухвалення законопроекту в Бюджетному кодексі з’явиться норма про обов’язкову експертизу Міністерства фінансів для всіх законопроєктів, які передбачають внесення змін до держбюджету, які потрібно фінансувати не лише в поточному році, але й у середньостроковому періоді. Голосування за такі законопроєкти буде можливим лише за наявності позитивного висновку Мінфіну. Цей крок є важливим інструментом боротьби із зайвим популізмом та необґрунтованими рішеннями народних депутатів. Зрештою, саме Мінфін несе відповідальність за виконання бюджету, навіть якщо бюджет містить забаганки депутатів.
Принагідно нагадаємо, що відповідно до чинного регулювання фінансове обґрунтування має бути невід’ємною частиною пояснювальної записки до всіх без винятку законопроєктів. Однак фактично воно часто відсутнє або дуже формальне, що шкодить бюджетній передбачуваності та фіскальній стійкості.
Важливо, що уряд планує відновлення середньострокового бюджетного планування незважаючи на продовження воєнного стану. Повернення до складання та схвалення Бюджетної декларації має сприяти передбачуваності бюджетної політики та фіскальній стійкості. Крім того, це важливий інструмент планування для відбудови. Втім, сьогодні підготовка цілісної Декларації – це значний виклик через високу невизначеність, пов’язану передусім із війною. Так, МВФ, хоча і поліпшив прогноз зростання ВВП, але водночас розширив діапазон його можливих значень, змінивши оцінку на 2023 рік з -3% ± 1% до +1% ± 3%. Також передбачене в Програмі МВФ фінансування є радше м’якими обіцянками інших держав, ніж уже виділеними сумами. А тому фінансування відновлення і відповідно економічні та бюджетні показники можуть змінюватися. Саме тому Бюджетну декларацію планують підготувати та оприлюднити у 2024 році. Натомість СМ 5, який має бути виконаний до кінця вересня 2023 року, передбачає складання «прогнозів бюджетної декларації за основними категоріями доходів і витрат на 2025-2026 роки та звіту про фіскальні ризики, що також міститиме детальну інформацію про державні підприємства енергетичної сфери та критичної інфраструктури (параграф 23 МЕФП)». Це також буде складним, але корисним завданням. Найімовірніше, ці документи, як і в минулі роки, будуть частиною пояснювальних документів до проєкту Державного бюджету на 2024 рік.
Законопроект передбачає і відновлення підготовки та затвердження середньострокової Стратегії управління державним боргом (її ухвалили у 2021 році на період 2021-2024 років, але через повномасштабну війну вона не актуальна).
Відповідно до Програми МВФ, таку стратегію уряд має ухвалити та оприлюднити до кінця вересня 2023 року (СМ 4), тоді як у законопроєкті йдеться про конкретну дату – 25 вересня 2023 року. Згідно з Меморандумом, Стратегія передбачатиме подальший розвиток ринку внутрішніх запозичень та повернення на нього нерезидентів, а також диверсифікацію кола інвесторів. Стратегія важлива і з точки зору очікуваної у 2024 році реструктуризації боргу, що також передбачено в Програмі МВФ. Домовленості щодо цього треба досягнути з кредиторами не пізніше серпня 2024 року, коли спливає дія домовленості про відтермінування виплат відсотків та тіла за Єврооблігаціями, досягнутої у 2022 році. Найвірогідніше, МВФ буде підтримувати Україну в цих переговорах. Сьогодні ще немає інформації, якою може бути реструктуризація боргу. Зокрема може йтися про обмін наявних Єврооблігацій на «зелені» бонди, оскільки зекономлені на певний час виплати буде спрямовано на зелене відновлення за принципом «відбудувати краще» (Build back better).
Зміни до БКУ в частині, яка стосується виконання СМ 7, важливі для фінансування відновлення. Так, у 2023-2028 роках законопроєктом передбачено, що обмеження розміру наданих державних гарантій сумою 3% від планових доходів загального фонду не поширюється на державні гарантії, які надаються на підставі міжнародних договорів України. За березневою оцінкою Світового Банку Україна потребує щонайменше 411 млрд дол. США на відновлення. Фінансування може і буде надходити від різних джерел різним учасникам процесу. Найвірогідніше, частина коштів буде заходити від МФО та інших держав напряму органам місцевого самоврядування та компаніям різних форм власності під гарантії уряду. Зняття обмеження є важливим для уможливлення такого фінансування.
В цілому законопроєкт про зміни до БКУ є важливим та корисним для макрофінансової стабільності. Його положення сприяють поліпшенню бюджетної передбачуваності та підвищенню фіскальної стійкості. Він означає відновлення найкращих практик бюджетної політики. Водночас якісна підготовка документів середньострокового бюджетного планування вимагає лідерської позиції Міністерства фінансів та узгодженості позицій уряду. Також ці документи мають базуватись на середньостроковій стратегії економічного розвитку, яку зараз готує уряд. Сподіваємося, що Стратегія міститиме чіткі цільові показники, а не традиційні декларативні цілі.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Олександри Бетлій і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
