Велика архітектурна битва. Аналіз реформи містобудівництва від VoxCheck

Утім, законопроект піддають критиці, у тому числі представники архітектурної спільноти. До нас публічно звернулася заступниця голови фракції «СЛУГА НАРОДУ» Олена Шуляк із запитом на аналіз ситуації та висвітлення позиції критики. Нижче ми надаємо нашу перевірку критичних тез та, у форматі вставок, у кінці тексту (біля кожної перевірки – зноска з номером коментаря в кінці тексту) надаємо коментарі на цю перевірку від авторки оригінального допису з критикою законопроекту Анни Кирій. Аби не затягувати з публікацією, ми не даємо жодних «коментарів на коментарі», але сподіваємось, що цей допис підштовхне до більш детального обговорення усі зацікавлені сторони.

Також наголошуємо, що перевірка здійснена через публічне звернення до нас за аналізом, що може зробити кожен через чат нашого проекту у Фейсбуці, публічний допис чи офіційний емейл на пошту [email protected]. 

Ми покладаємо надію, що подібні перевірки підвищать рівень дискусії на соціально важливі теми.

Теза №1. Авторство архітекторів знівельоване.

Авторство — це майнові права інтелектуальної власності. Законопроект №5655 не змінює наступні положення статті 30 закону «Про архітектурну діяльність»: 

«Майнові права на об’єкт архітектури як об’єкт авторського права, створений у зв’язку з виконанням трудового договору, належать працівникові, який створив цей об’єкт, та юридичній або фізичній особі, де або в якої він працює, спільно, якщо інше не встановлено договором. [1]

Майнові права на об’єкт архітектури як об’єкт авторського права, створений за замовленням, належать творцеві цього об’єкта або замовникові спільно, якщо інше не встановлено договором».

Проектна документація, згідно з запропонованими змінами до статті 31 закону «Про регулювання містобудівної діяльності», розробляється архітектором/інженером-проектувальником або під керівництвом головного архітектора/головного інженера. Інженери і раніше могли бути авторами документації, це не протирічить поточній редакції закону «Про архітектурну діяльність» (стаття 8): «Проект об’єкта архітектури розробляється під керівництвом або з обов’язковою участю головного архітектора проекту та/або головного інженера проекту, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат». У результаті реформи це положення буде знаходитись в іншому законодавчому акті.

Автор документації може передати майнові права замовнику (забудовнику). Якщо ж архітектор або інженер-проектувальник зберігають свої майнові права, замовник не може вносити зміни до документації без погодження з власником цих прав. Це має регулювати, відповідно до законопроекту, частина 14 статті 31 закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

Щоправда, існують виключення. До статті 31 «Про регулювання містобудівної діяльності» нардепи пропонують внесту такі зміну: «Істотною умовою договору про розробку проектної документації на будівництво об’єкта за рахунок бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, є повне набуття замовником проектної документації майнових прав інтелектуальної власності на таку документацію». Отже, архітектор/інженер-проектувальник не зможуть зберегти авторські права, якщо працюють над проектом, що фінансується з бюджету.

Теза №2. ФОПи будуть лобіювати інтереси забудовників

У цьому випадку йдеться про запропоновані зміни до закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Містобудівний контроль — це заходи, спрямовані на дотримання замовниками/підрядниками вимог, норм у сфері містобудування. Відповідно до запропонованих змін, органами містобудівного контролю будуть [2]:

• центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань містобудівного контролю;
• виконавчі органи сільських, селищних, міських рад;
• уповноважені особи з містобудівного контролю.

Під «ФОПами за контрактом» мають на увазі саме останню групу — уповноважених осіб. Утім, ці особи не є фізичними особами-підприємцями. Фізичні-особи підприємці взагалі не згадуються в статтях про містобудівний контроль або органи, що здійснюють такий контроль. Запропонована в проекті стаття 66 уточнює, яким критеріям повинні відповідати уповноважені особи [3]:

• наявність статусу юридичної особи;
• наявність у своєму складі інженерів з відповідною кваліфікацією;
• наявність не менше трьох (в окремих випадках – не менше п’яти) осіб, які працюють у цій організації за трудовими чи цивільно-правовими договорами;

Якщо юридична особа відповідає цим критеріям, вона може подати заяву для реєстрації себе як уповноваженої особи до центрального органу, який, у свою чергу, перевірить відповідність критеріям та повноту, достовірність наданої інформації. У разі успішної реєстрації уповноважені особи мають право укласти із замовником будівництва договір про містобудівний контроль. Інформація про договір відобразиться в Реєстрі будівельної діяльності.

Таким чином, уповноважені особи – це не фізичні особи-підприємці і не єдині органи містобудівного контролю. [4] 

Теза №3. Розбалансування системи та зменшення впливу архітекторів

Без посилання до конкретних положень незрозуміло, про яку обмежену відповідальність замовників і підрядників йдеться. Так, у законопроекті пропонують додати до закону «Про регулювання містобудівної діяльності» главу 5 «Відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у якій зокрема зазначена відповідальність за правопорушення у містобудівництві (статті 73-83) [5].

Крім того, за словами Олени Шуляк, ініціатора законопроекту, у липні нардепи зареєструють ще один проект, який повинен підсилити адміністративну, кримінальну відповідальність для всіх учасників будівництва.

Щодо скарг. 

Містобудівна палата, відповідно до законопроекту (зміни до закону «Про регулювання містобудівної діяльності», стаття 47), створюється при Мінрегіоні (Міністерстві розвитку громад та територій України) для здійснення нагляду за містобудівною діяльністю. Однак хибно вважати, що Містобудівна палата є виключно інструментом центральної влади для «придушення» архітектурної спільноти. З 30 членів міністерство може мати не більше 5 представників, 3 з яких будуть постійними членами палати. Окрім представників міністерства, до палати можуть входять представники (до 3 представників від кожної групи, але не менше 2):

• уповноважених осіб з містобудівного контролю;
• уповноважених органів містобудування та архітектури;
• виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань містобудівного контролю; 
• експертних організацій;
• саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності; 
• базових організацій у будівництві;
• вищих навчальних закладів, що здійснюють підготовку фахівців у сфері будівництва, архітектури та містобудування; 
• інших центральних органів виконавчої влади.

Відбір членів до палати відбувається автоматично через електронну систему. Представники дійсно обираються за принципом випадковості. Також передбачена ротація 9 членів (з 27 непостійних членів) палати кожні 4 місяці. Всі ці заходи, на думку авторів законопроекту, повинні зменшити корупційні ризики. [6]

Містобудівна палата може приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату (стаття 49, частина 5, пункт 1), якщо виконавець (наприклад, архітектор) порушує вимоги законодавства, будівельні норми. Однак палата може прийняти таке рішення тільки після відповідного подання від саморегулівної організації у сфері архітектурної діяльності, тобто від представників архітектурної спільноти (частина 2 статті 46). Таким чином, архітектори беруть участь у процесі позбавлення фахівця кваліфікаційного сертифікату. [7]

Теза №4. Видача сертифікатів і нівелювання саморегулювання

Представники архітектурної спільноти можуть брати участь у видачі або анулюванні кваліфікаційних атестатів (документів, що підтверджують професійну придатність фахівця).

Професійна атестація виконавців робіт, пов’язаних із створенням об’єктів архітектури (до числа яких входять архітектори), проводиться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури (Мінрегіоном). Однак міністерство може делегувати повноваження щодо проведення атестації саморегулівним організаціям на безстроковий період (запропоновані зміни до статей 16-17 закону «Про архітектурну діяльність»).

Сама атестаційна комісія (стаття 171 згаданого закону), що видає кваліфікаційні сертифікати після успішної атестації або анулює сертифікати за заявою виконавця, складається з не менше, ніж 5 членів: виконавців робіт, пов’язаних із створенням об’єктів архітектури; представників відповідних закладів освіти; представників центрального органу виконавчої влади або саморегулівної організації (якщо їй делегували такі повноваження). 

Про анулювання сертифікату в разі порушень при будівництві ми вже зазначали — це рішення приймає Містобудівна палата тільки після висновку саморегулівної організації. [8]

Теза №5. Узаконення корупційних схем в об’єктах, які будуються за бюджетні кошти

У спростуванні першої тези ми вже писали, що в проектах з державним фінансування права на проектну документацію дійсно належать замовнику. Утім, це не означає, що забудовник зовсім не має обмежень і здатен безкарно порушувати закон. Так, законопроектом передбачена низка запобіжників, що мають мінімізувати корупційні ризики:

• запровадження електронної системи, у рамках якої проектна автоматично буде перевірятись на відповідність необхідним критеріям; у ній буде відбуватись державна реєстрація права на виконання підготовчих і будівельних робіт (а також завершення підготовчих робіт з демонтажу об’єктів, прийняття в експлуатацію закінчених об’єктів тощо) [9];
• авторський (контроль відповідності об’єкта будівництва проектній документації) і технічний (контроль якості матеріалів, будівельних робіт) нагляд під час будівництва [10]; 
• вже згаданий містобудівний контроль, що буде проявлятись у планових і позапланових перевірок, у тому числі перевірок документації [11];
• державний містобудівний нагляд [12].

Теза №6. Штрафи за знесення пам’яток культурної спадщини

Перш за все, принципу, за яким «раніше штрафи замовників за будь-яке порушення складали 900 неоподаткованих мінімумів» не існує. [13]

Навпаки, розкритикований у пості законопроект, вносить чіткі принципи покарання за незаконне знесення (демонтаж) об’єктів архітектури. Це зазначено у запропонованій статті 74 «Відповідальність замовників» закону «Про регулювання містобудівної діяльності». За незаконне знесення будівель, споруд, що мають статус пам’яток культурної спадщини, зловмисник буде платити не одноразовий штраф, а нестиме кримінальну відповідальність (12 частина вказаної статті). [14]

За незаконне знесення будівель, споруд, що не є пам’ятками культурної спадщини, але знаходяться на території такої пам’ятки або заповідної території, історичного ареала та ін, для замовника Законом дійсно встановлюються штрафи від 4-6 до 40-50 прожиткових мінімумів за руйнування будівель, залежно від класу об’єкта, який збираються зносити (3-5 пункти 2 частини вказаної статті. І тут варто сказати, що раніше таких штрафів не існувало. Цей законопроект встановлює їх вперше. [15]

Прожитковий мінімум з 1 липня 2021 року — 2294 грн. Тобто сума штрафу за знесення об’єкта, що не є пам’яткою, але знаходиться в межах її території, коливається між 9176 грн (4 прожиткові мінімуми) до 114 700 грн (50 прожиткових мінімумів).

Відповідь Анни Кирій на аналіз VoxCheck

[1] Справа в цьому «іншому, яке встановлене договором». Поясню, про що мова. Є закон України «Про авторські та суміжні права». В цьому законі, в статті 15 зазначено, що власник майнових авторських прав має виключне право на переробку, адаптацію та іншу зміну творів. Цим і скористалися лобісти нового законопроєкту. Вони втручаються саме в авторство, для того, щоб мати можливість вносити зміни в розроблений проєкт на будь-якому етапі. Ось де вони це зазначено:

• Стаття 31 законопроєкту 5655 безкомпромісно позбавляє архітектора, який працює з бюджетним об’єктом, авторства ще до того, як він почне розробляти проєкт: «4. Істотною умовою договору про розробку проектної документації на будівництво об’єкта за рахунок бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, є повне набуття замовником проектної документації майнових прав інтелектуальної власності на таку документацію»
• Статтю 30 закону України «Про архітектурну діяльність» також змінюють законопроєктом 5655. Тепер «Автор проєкту твору архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, який є власником майнових прав інтелектуальної власності на такий твір, має виключне право на участь у подальшій його реалізації, якщо інше не передбачено умовами договору із замовником або юридичною чи фізичною особою, де або в якої він працює, а також на внесення змін до не завершеного будівництвом чи збудованого твору архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва у разі зміни його функціонального призначення чи реконструкції».

Тобто, не кожен автор, а тільки той, хто є власником майнових прав, а у випадку бюджетних об’єктів – одразу ТОЧНО не автор, має право на участь в подальшому проектуванні та реалізації будівництвом свого проєкту. На практиці це працює так. Архітектор або архітектурна компанія бере участь в тендері на проектування об’єкту, перемагає, узгоджує ціну із Замовником. Далі архітектор надає текст договору Замовнику, з цим текстом працюють юристи Замовника і вписують, що майнові права на розроблену документацію переходять до Замовника. Знаєте як це впливає на ціну? Ніяк, бо ціну вже узгодили. Знаєте для чого юристи це роблять? Для того, щоб Замовник міг вносити будь-які зміни в розроблену проєктну документацію на будь-якому етапі. А конкретно, це дозволяє змінювати рішення і матеріали на більш дешеві і менш якісні. У випадку бюджених проєктів – різниця йде в кишеню Забудовника і Замовника, який з ним співпрацює.

• Статтю 8 Закону України «Про архітектурну діяльність» законопроєктом 5655 теж «підправили»: «Робоча документація для будівництва або авторський нагляд за її розробкою виконуються за участю архітектора/інженера-проектувальника – автора затвердженого проекту відповідно до укладеного договору на розроблення проекту цього об’єкта архітектури. У випадку передачі (відчуження) майнових прав на проектну документацію на будівництво об’єкта замовнику або іншій особі робоча документація виконується розробником проектної документації на будівництво об’єкта, який визначається замовником за погодженням з власником майнових прав (крім випадків, якщо замовник є власником таких майнових прав).

Як було до цього? «Робоча документація для будівництва або авторський нагляд за її розробкою виконуються за участю архітектора – автора затвердженого проекту відповідно до укладеного договору на розроблення проекту цього об’єкта архітектури». Є різниця? Суттєва! Тобо Замовник, який зразу уклав договір, в якому майнові права переходять до нього, замовляє стадію «Проєкт» у архітектора чи архітектурної компанії, потім забуває про того, хто її розробляв і може укладати договір на робочку з будь-ким з ринку. Якщо архітектор буде не дуже лояльний до побажань Замовника/Забудовника або не зможе витримати його тиск – не проблема. Його можна швидко замінити на іншого. Всі архітектори знають, що головні зміни в проектну документацію починаються саме на Стадії «Робоча документація», яку, до речі, за цим же законопроєктом не потрібно завантажувати до електронного реєстру. Зручно ж, правда, для Забудовників?

• З діючого Закону України «Про архітектурну діяльність» видалили такі «неважливі» для авторів законопроєкту, статті, як «Права архітектора» та «Права Замовнка». Переписали ці права по-іншому і додали в ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності». Наприклад, в статті 53 п.4 зазначено, що «Замовник має право обирати особу, що здійснює авторський нагляд, з числа осіб, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат (сертифікат) виконавця окремих видів робіт (послуг), пов’язаних із створенням об’єктів архітектури, за наявності у відповідному обсязі майнових прав на використання твору архітектури (проектної документації на будівництво об’єкта)» Такого права у Замовника не було в діючому законодавстві і це запобігало спотворенню архітектурного задуму на етапі реалізації. Як звучить в Законі України «Про архітектурну діяльність зараз? «Авторський нагляд здійснюється архітектором – автором проєкту об’єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими ними особами». Тобто зараз Архітектор делегує це право, а тепер буде делегувати Замовник. Відтепер, всі Замовники будуть користуватися наданим ним правом володіти майновими правами інтелектуальної власності і вносити зміни в проєкт на будь-якому етапі. Це призведе до появи потворної архітектури та аварійних об’єктів.

І це ще далеко не всі пункти нового законопроєкту, де переписані положення про авторство. Саме це і є нівелювання авторства архітекторів.

[2] Не потрібно підміняти формою суть. А суть в тому, що відтепер містобудівний контроль Замовник/Забудовник може купувати за контрактом. Замовник буде клієнтом у містобудівного контролю. Це тепер бізнес. А як працює бізнес? Виконавці робіт задовольняють потреби Замовника і створюють додаткову цінність для нього. Це природно. Яка буде додаткова цінність у містобудівного контролю, яку він створюватиме для Замовника – здогадайтеся самі. Зараз за контрактом замовляють, наприклад, експертизу. Це вже призвело до того, що експертні висновки робляться за три дні (буває й швидше), а проектну документацію ці експрети взагалі не вивчають.

[3] Пояснюю. Це лише в статті 66 зазначено, що вони повинні мати статус юридичної особи, а от, наприклад, в Статті 1 «Визначення термінів» в п. 20 чітко сказано, що «уповноважена особа з містобудівного контролю – суб’єкт господарювання будь-якої форми власності», а терміни – це ж основне визначення, чи не так? Що заважатиме Замовникам/Забудовникам знайти чи створити свої ФОП – інженери-проектувальники, які, працюватимуть, хай навіть в ТОВ, але виконуватимуть замовлення тих, хто платить. Як зараз це замовлення виконують ДАБІ, що реєструють будь-яке незаконне будівництво і приймають його в експлуатацію. До речі, в законопроекті, експертиза всюди зазначена, як «експертні організації», а містобудівний контроль саме як «уповноважені особи з містобудівного контролю». Це так випадково зроблено? Чи з однією людиною простіше домовлятися? Щось заважало назвати їх «організаціями з містобудівного контролю»? Але такого визначення законопроєкт не містить.

[4] Так, Замовники можуть обрати для здійснення містобудівного контролю центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань містобудівного контролю або виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Може, якщо ЗАХОЧЕ, – не зобов’язаний. Як і у випадку з авторськими правами. Тепер це виключно – бажання Замовника. Що зупинятиме Забудовників робити власні організації з містобудівного контролю і замовляти їм цей контроль, а фактично самих себе конролювати? Нічого.

[5] Йдеться про те, що Замовники зможуть все купувати за гроші: майнові права, експертизу, містобудівний контороль і будувати з цими новими правами все, що заманеться. Натомість, архітектори стають об’єктами нагляду. Для нас пердбачені штрафи, позбавлення прав, Містобудівна палата, яка зможе забирати сертифікати й інші «радощі» нашої діяльності. Екперти і містобудівний контроль при цьому мають обов’язкове страхування цивільно-правової відповідальності. Для містобудівного контролю навіть страхові суми прописані в 3 та 5 мільйонів євро. А хто не застрахований? Архітектори та інші відповідальні виконавці. Це все розбалансовує існуючу систему:

• замовників;
• розробників проектної документації (у тому числі архітекторів);
• експертних організацій та експертів проектної документації;
• осіб, що здійснюють авторський і технічний нагляд за будівництвом;
• підрядників;
• органів з містобудівного контролю.

Цю відповідальність не додають. Вона передбачена і зараз в законі України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Тільки цим законопроєктом для Забудовників відповідальність зменшується.

[6] Ключове те, що Містобудівна палата створюється при Міністерстві! Її головою є міністр (з правом вирішального голосу), її заступником є заступник міністра, її секретарем є керівник структурного підрозділу Міністерства. Міністерство сьогодні не може навіть ДБНи викласти в машинозчитуваному форматі на свій сайт. Там буде добре працбвати Містобідівеа палата? Люди в цій палаті мають працювати на громадських засадах всі, крім посадових осіб Міністерства, вони ж принаймні зарплату отримують. Яка буде якість їх рішень? А рішення Містобудівної палати, – між іншим, – за цим законопроєктом прирівняні до судових. Задля цього законотворці навіть змінили Закон України «Про виконавчі провадження», туди додали постанови (рішення) Містобудівної палати. Як зможуть архітектори захистити себе, якщо їх представництво буде 2 члени з 30? Яку відповідальнісь несуть члени Містобудівної палати за свої рішення? Ніяку. Це просто створення нового корупційного органу при Міністерстві і концентрація влади в державі.

[7] Ці повноваження мають бути у саморегулівної організації. Керівників саморегулівної організації обирають члени організації. Керівників дисциплінарних, арбітражних та атестаційних комісій мають обирати самі члени цих організацій, тим самим делегуючи авторитетним колегам розглядати питання про позбавлення сертифікату. Це принцип горизонтальної побудови інституцій громадянського суспільства та самоочищення спільноти. Натомість, лобісти законопроєкту 5655 вирішили, що мають працювати старі радянські принципи державно-корупційного контролю.

[8] Саморегульована організація може сьогодні анулювати сертифікати тільки в трьох випадках:

• власної заяви відповідального виконавця;
• на підставі рішення суду;
• на підставі рішення ДАБІ.

А суспільство очікує саме від НСАУ – саморегулівної організації, забирати сертифікати як міру відповідальності для своїх членів. Я не раз чула закиди в бік НСАУ на робочих групах по обговоренню законопроєкту, що ми жодного архітектора не позбавили сертифікату. І навіть юристи не можуть зрозуміти, що саморегулівна організація сьогодні не має таких повноважень.

Що ж пропонується в законопроєкті 5655? Надати повноваження про позбавлення сертифікату міністерському органу, набраному з чиновників та рандомних людей, за яких ніхто не голосував та ніхто їх не обирав. А професійній спільноті залишити декоративно-дорадчі функції. 

[9] В електронну систему завантажують лише стадію «Проєкт», а на стадії «Робоча докуентація» Замовник, маючи всі майнові права на проєктну документацію, може вносити будь-які зміни, використовуючи будь-якого архітектора чи інженера з ринку.

[10] Авторського контролю за новим законопроєктом не може бути, бо немає автора. Всі майнові права одразу переходять Замовнику. Він зможе міняти архітектора хоч щодня. Що це буде за нагляд? Хто нестиме відповідальність за всі рішення на об’єкті, прийняті за декілька років будівництва. Яка буде якість цієї архітектури? Хто з відомих архітекторів захоче працювати за таких умов в бюджентних об’єктах?

[11] Це той самий контроль, що найнятий по контракту, або свої ж працівники відділу кпітального будівниціва, які отримують зарплату?

[12] О, ні. Замовники за новим Законом не є об’єктами нагляду. Об’єкти нагляду тепер архітектори та інші виконавці.

[13] Наведу приклад. За діючим Законом України «Про відповідальність за правопорушення в сфері містобудівної діяльності» за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об’єкті, що за класом наслідків (відповідальності) належать до СС3, передбачений штраф у розмірі 900 прожиткових мінімумів. За новим законом – від 110 до 112 і це( увага!) у разі нового будівництва:

• «будинку, будівлі, споруди у межах території пам’ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, зони охорони, буферної зони, історичного ареала населеного місця, території об’єкта культурної всесвітньої спадщини, а також з порушенням інших обмежень у використанні земель – тягне за собою накладення штрафу на замовника у розмірі від ста десяти до ста дванадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
• будинку, будівлі, споруди, які мають статус щойно виявленого об’єкта культурної спадщини, – тягне за собою накладення штрафу на замовника у розмірі від дев’яноста до дев’яноста двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
• іншого будинку, будівлі, споруди – тягне за собою накладення штрафу на замовника у розмірі від шестидесяти восьми до семидесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб».

[14] Тут ключове «що мають статус пам’яток культурної спадщини». Всі, хто працює в нашій сфері, знають як присвоюється статус пам’ятки і як він видаляється з реєстру. Це абсолютно корупційна історія. 

[15] Тут можна тільки поаплодувати. Особливо встановленим сумам від 9176грн. до 114700грн. Тепер всі будівлі на кшталт «Квітів України», «Дитячого світу» та інші можна зносити за фіксованою ставкою. Бо вони ж не пам’ятки, в реєстрі їх немає. Тільки саме ці будівлі є найкращою архітектурою України, визнаною на міжнародному рівні. Тепер їх знесення буде легалізовано, а нового ми не здатні будемо створити, бо нічого хорошого і значущого не свтворюється без поваги до авторства і поваги до людства.