Видатки під час війни: що вдалось і не вдалось профінансувати у 2022-му

Очікувано, Уряду не вдалося виконати планові обсяги видатків до завершення бюджетного року. Тож ми вирішили проаналізувати, що і як уряд фінансував у 2022 році, чи вистачало ресурсу на ключові напрями та наскільки критичними виявилося зменшення фінансування в окремих галузях.

Бюджетні особливості воєнного часу

На час воєнного стану через дуже обмежений бюджетний ресурс та потребу збільшити фінансування оборони уряд запровадив особливі правила проведення видатків. Постанова Уряду №590, ухвалена ще влітку 2021 року, уже в березні запровадила жорстку пріоритетність здійснення видатків під час війни як з державного, так і з місцевих бюджетів, суттєво обмеживши статті видатків, за якими ДКСУ проводила фінансування. Навіть якщо виконуються плани надходжень певного бюджету, Казна не пропустить видатки, які не є першочерговими для фінансування під час війни, тим самим забезпечуючи ліквідність єдиного казначейського рахунку. Пріоритетними протягом всього 2022 року були видатки на національну безпеку і оборону та на здійснення заходів правового режиму воєнного стану, у другій черзі – захищені в мирний час статті видатків – оплата праці бюджетників, обслуговування боргу, соцвидатки, оплата комунальних послуг та енергоносіїв та ін. Капітальні видатки фінансуються в останню чергу і, як правило, лише при обґрунтуванні нагальної необхідності таких видатків ще в цьому році. Залежно від наявності коштів перелік пріоритетності видатків змінювався – до Постанови 590 під час воєнного стану вносились зміни сімнадцять  разів. Передусім зміни були обумовлені фактично виявленими нагальними потребами, які складно було передбачити під час ухвалення Постанови (до запровадження воєнного стану).

Із загального фонду державного бюджету з початку повномасштабного вторгнення до кінця року було профінансовано видатки в обсязі 2,24 трлн грн, тобто в середньому 223,7 млрд грн в місяць (найменше у квітні – 166,9 млрд грн, а найбільше у грудні – 330,5 млрд грн).

Економічна класифікація видатків

У січні-листопаді лише близько 2% від усіх видатків державного бюджету були капітальними видатками, тобто такими, що мають розвитковий та/або довгостроковий характер. Це стало наслідком того, що капітальні видатки не розглядались як пріоритетні в умовах дуже обмеженого бюджетного ресурсу. В результаті капітальні видатки стрімко скоротились порівняно з відповідним періодом 2021 року. Через це виконання річного плану капвидатків за три квартали було лише на рівні 28,8% (2021 року план капвидатків було виконано на 44,8%). Поточні видатки виконувались на 64,8% планового річного обсягу. 

За економічною класифікацією головною статтею витрат стала заробітна плата (сюди ж входить грошове утримання військовослужбовців): щомісяця на це витрачалось близько 40% загального обсягу видатків під час війни. З моменту повномасштабного вторгнення і до кінця листопада на виплату заробітної плати (в т.ч. грошового забезпечення військових) спрямовано понад 800 млрд грн. Водночас на закупівлі товарів і послуг спрямовувались 22-23% загального обсягу видатків щомісячно, частина з яких припадала саме на військові закупівлі.

Які видатки були пріоритетними у 2022 році?

Оборона

Оборона – основний напрям видатків під час війни, на який разом із безпекою та правопорядком припадає близько 60% видатків державного бюджету. Плановий бюджет Міністерства оборони у порівнянні з початковим варіантом виріс у 7,4 раза, майже до трильйона гривень. Фактично за січень-жовтень на оборону, безпеку і правопорядок витрачено 1,13 трлн грн (з них на оборону – 814 млрд грн), що більше, ніж усі видатки державного бюджету за такий самий період минулого року. Основний фінансовий ресурс із дохідної частини бюджету, за винятком грантів, іде на оборону, бо це єдина сфера, яку не можна фінансувати за рахунок прямої бюджетної підтримки міжнародних партнерів. Отже обороноздатність фінансується передусім за рахунок податкових надходжень та коштів, залучених від військових облігацій. Гранти, які є частиною доходів, та на які припадає близько 80% неподаткових доходів або 32,2% усіх доходів загального фонду держбюджету, спрямовують передусім на соціальні виплати та зарплати.

Найбільшою статтею оборонного бюджету є грошове утримання військовослужбовців, на яке за березень-листопад спрямовано понад 622 млрд грн. В середньому щомісяця на ці потреби скеровується майже 70 млрд грн (у другій половині року ці витрати були вищими). На забезпечення інших складових підтримки Збройних Сил України (придбання військової техніки, озброєння, боєприпасів, продукції оборонного призначення, засобів індивідуального захисту (шоломів, бронежилетів та іншого спеціального екіпірування) у цей же період витрачено 245 млрд грн. Військова допомога інших держав у бюджеті не обліковується.

Соціальні видатки

Соціальний захист – другий за важливістю бюджетний пріоритет після видатків на оборону. Країна зіткнулася з небаченими раніше викликами соціального характеру, а внутрішня міграція ускладнює планування та повноцінне виконання соціальних видатків. Щомісяця на соціальне забезпечення (виплату пенсій, допомоги, стипендій) з держбюджету спрямовували близько 21% загального обсягу видатків. На щастя, на ці потреби можна використовувати допомогу, яку нам надають міжнародні партнери. За період повномасштабної війни в Україну надійшло 480,3 млрд грн грантів, які дозволили профінансувати соціальну допомогу, заробітні плати працівників держсектору, допомогу ВПО, медичні послуги та ін. Також на ці потреби спрямовувались позики, залучені Урядом (загальна сума фінансування державного бюджету у 2022 році сягнула 1,2 трлн грн, з яких 564,2 млрд грн надійшли у формі зовнішніх кредитів та 666,9 млрд грн від розміщення ОВДП). 

На кінець 2022 року в Україні кількість внутрішньо переміщених осіб (ВПО) досягла 5,9 млн, із яких 1,8 млн осіб отримують допомогу. За час повномасштабної війни на допомогу ВПО спрямовано 57 млрд грн. Крім того, за програмою “Прихисток” понад 4 млн власників житла, які розмістили у себе ВПО, отримали компенсації на покриття вартості житлово-комунальних послуг на загальну суму  900 млн грн.

Загалом з 24 лютого по 1 грудня на соціальні виплати з державного бюджету спрямовано 396,4 млрд грн.

Найбільшу частку в структурі видатків на соціальне забезпечення займає трансферт Пенсійному фонду. На другому місці соцвидатки, пов’язані з виплатою державних соціальних допомог, зокрема сім’ям з дітьми. Доволі суттєву частку (кожна четверта гривня) займають видатки на надання пільг і субсидій на оплату ЖК послуг. Для порівняння у 2021 році левову частку теж займав соціальний захист пенсіонерів (щоправда за січень-листопад 2022 року ця частка була меншою на 8 в.п.). Частки інших складових соціальних видатків минулого року також були схожими, за винятком адресної допомоги переселенцям, яка за січень-листопад 2022 року була більшою у 17 разів, ніж такі ж видатки за аналогічний період минулого року.

Через високу кількість ВПО (за наявною інформацією близько 5 млн осіб) стрімко виросли й видатки на їхню підтримку. Так, лише на надання допомоги на проживання ВПО було спрямовано 41,6 млрд грн. 

Медицина

Якщо в попередні два ковідні роки саме медицина була пріоритетом, цього року галузі приділяють відчутно менше уваги, хоча під час війни її значення не менш важливе. За січень-листопад охорону здоров’я профінансовано на суму 155 млрд грн, що становило 76,5% від плану.

Позитивний момент – медична реформа триває, готується нова класифікація лікарень на типи, що дозволить з одного боку покращити якість медичних послуг, а з іншого більш раціонально використовувати кошти бюджету. Очікується, що 2023 року Програма медичних гарантій буде фінансуватися за підтримки Світового банку, тож вимоги до якості можуть стати ще жорсткішими. У 2022 році у зв’язку з військовими діями багато закладів не могли забезпечити постійне внесення даних до електронної системи охорони здоров’я, але, за словами заступника Міністра фінансів Романа Єрмоличева, було забезпечено стабільне фінансування програми медгарантій. У першій половині року усім надавачам медичних послуг сплачували максимально можливу фіксовану суму коштів, незважаючи на фактично внесені до електронної системи охорони здоров’я записи. Це дозволило своєчасно та в повному обсязі виплачувати заробітну плату медичним працівникам у розмірах не менше 20 тис. грн на місяць лікарю та 13,5 тис. грн середньому медичному персоналу. З липня система “гроші ходять за пацієнтом” повернулася. Важливо не допустити згортання медреформи та зберегти систему, за якою якісніші медичні працівники та медичні заклади отримують більше коштів. 

Освіта

За січень-листопад 2022 року виконання річного плану видатків на освіту становило 70,1%. Скоротили переважно капітальні видатки, які мали піти на продовження реформи Нова українська школа (НУШ). З вересня 2021 року завершився пілотний етап, і реформа розгорнулася на п’яті класи, а також на всю початкову школу. Нова якість освіти дуже важлива для майбутнього України, тому реформу НУШ потрібно відновити щойно буде можливість.

Скоротили й освітню субвенцію (кошти на зарплати вчителям)  – з червня її знизили на 10% (плановий показник), тобто фактично у червні-грудні вона скоротилася на 17%. Водночас, за інформацією Мінфіну, оновлений план з фінансування освітньої субвенції було повністю виконано.

ВРУ в Законі про Держбюджет-2023 підтримала норму, що невикористані залишки коштів освітньої субвенції будуть повернуті до державного бюджету, що спонукало місцеві ради поспішати їх використовувати. Така зміна правил гри демотивуватиме в майбутньому проводити необхідні реформи, які мають довгостроковий ефект. Громади, які реалізовували розумну, але непопулярну політику оптимізації шкільної мережі, мали можливість “накопичити” залишки освітньої субвенції, щоб використати їх на модернізацію своїх шкіл. Для особливо великих проектів такі залишки заощаджували протягом кількох років. А тепер ці кошти будуть вилучені назад до держбюджету, що знижує стимули до оптимізації (адже навіщо приймати непопулярні рішення, якщо заощаджені кошти можуть раптово знову забрати). Зрозуміло, що сьогодні всі можливі кошти потрібно спрямувати на оборону, проте потрібна чітка комунікація від держави про те, коли повернеться попередня система – з можливістю громадам планувати свої проекти та витрати довше, ніж на рік.

Міжбюджетні трансферти

На початку весни 2022 року Рада внесла зміни до Держбюджету-2022, де серед іншого прибрала значний обсяг раніше запланованих субвенцій. Тим не менш, у 2022 році в середньому місцеві бюджети непогано почувались, передусім через неочікуване суттєве збільшення надходжень від податку на доходи фізичних осіб з грошового забезпечення військовослужбовців, хоча ситуація між громадами суттєво відрізнялася. Через обмеження вищезгаданої Постанови 590 багато видатків не було реалізовано (фінансисти громад шукають обхідні шляхи таких обмежень через наявний фінансовий ресурс – наприклад, через видатки на благоустрій фактично фінансують ремонт доріг). Окрім того, трансферти з держбюджету до місцевих бюджетів на виконання делегованих державою повноважень надходили без збоїв. У розпорядженні деяких громад (близько 15% загальної кількості громад) залишилася реверсна дотація, яка у мирні часи перераховується до держбюджету, проте її використання буде можливим лише у 2023 році, коли ці кошти перейдуть у формат минулорічного вільного залишку.

Висновки і що далі у 2023?

У 2022 році велику кількість бюджетних програм не було виконано. Однак, ключовий висновок цього року в контексті видаткової частини – усі критичні видатки були профінансовані. Звичайно, цього б не сталось без підтримки міжнародних партнерів, а також вимушеної емісії. Попри це бюджетна стабільність була збережена, що дає надію на позитивні зміни у 2023 році.

У 2023 році видатки заплановані в обсязі 2,6 трлн грн. Основна стаття – оборона (33%). Дуже важливо пам’ятати, що видатки на оборону здійснюються лише за рахунок внутрішніх надходжень, а міжнародна допомога (гранти та кредити) може спрямовуватись на інші невійськові видатки. Тому цього року потрібно максимально виважено підходити до видаткової політики, а обмежений фінансовий ресурс використовувати ще більш ефективно.