Beta

Як Рада та Мінфін дотримувались бюджетних правил. Рейтинг бюджетних процесів України

Photo: depositphotos / SergPoznanskiy
11 Березня 2020
FacebookTwitterTelegram

Він визначає, скільки коштів від держави отримає молода сім’я при народженні дитини. Йому відомо, якою буде в країні мінімальна зарплата та скільки витратить держава на закупівлю ліків. Від нього залежить маса речей: від розміру стипендії до суми державного боргу.

Він – це не депутат, не міністр і навіть не президент. Усі ці показники визначені в державному бюджеті. Саме закон про держбюджет безпосередньо впливає на добробут мільйонів українців.

Процедура, графік підготовки та ухвалення бюджету прописані в Бюджетному кодексі та законі про регламент Верховної Ради, однак щороку буквально за кожну цифру кошторису між різними політичними силами точиться жорстка боротьба. 

Коли бюджет потрапляє в парламент, депутати пробують всіляко перетасувати параметри кошторису. Зазвичай основна ціль цієї «перетасовки» – розширити видатки. Мінфін намагається по-максимуму відстояти свою, початкову, версію. 

За цим процесом спостерігають основні міжнародні кредитори України, насамперед МВФ, для якого збалансований бюджет традиційний must have для продовження співпраці з країною. 

У 2018 році VoxUkraine вперше порахував, яким міністрам фінансів вдавалося найкраще дотримуватися часових рамок процедури та відстоювати основні параметри бюджету — розмір видатків та дефіцит — в процесі «проходження» парламенту. 

У 2020 році ми врахували ще один фактор – кількість законів або окремих положень інших нормативно-правових актів, дія яких зупинялась законом про держбюджет.

Як ми рахували (скорочена методологія)

Ми оцінили ухвалення 20 державних бюджетів за шістьма показниками. Три з них відображають дотримання часових рамок процесу, два — зміну основних параметрів бюджету під час його розгляду в парламенті, один — кількість положень інших законодавчих актів, дію яких зупиняє держбюджет. 

  1. Своєчасність подання бюджету. За бюджетним кодексом (БК) — до 15 вересня.
  2. Дотримання депутатами часових рамок під час розгляду бюджету в першому читанні. За БК — 35 днів після подання.
  3. Дотримання депутатами часових рамок під час голосування бюджету в цілому. За БК — 42 дні після першого читання. Чим краще спрацювали Мінфін та парламент, тим нижчим буде значення індикаторів 1-3.
  4. Оцінює, наскільки сильно змінилися видатки бюджету порівняно з першим варіантом, поданим до Верховної Ради. За БК, збільшення видатків допускається лише за наявності додаткових джерел доходів.
  5. Оцінює, наскільки сильно змінився дефіцит бюджету з моменту реєстрації проекту до ухвалення закону. Підвищення дефіциту означає необхідність для уряду шукати додаткові джерела фінансування бюджету (запозичення, приватизація) та може призвести до зростання видатків у майбутньому.
  6. Кількість положень інших нормативно-правових актів, дію яких зупиняє закон про держбюджет.

Ми проранжували 20 бюджетів за цими показниками (ранг бюджету — це число від 1 до 20, менший ранг відповідає кращому значенню індикатора). Сумарний рейтинг кожного бюджету є середнім арифметичним за кожним із шести рангів.

З розширеною методологією можна ознайомитись за посиланням.

ТОП-5 найбільш правильних бюджетів

1 місце, бюджет на 2019 рік. Міністр фінансів Оксана Маркарова, Верховна Рада восьмого скликання. 

Бюджет на 2019 рік ухвалено з дотриманням процедури. Доходи та видатки під час його доопрацювання були збільшені на 17,7 млрд грн відповідно, однак дефіцит залишився незмінним. Цей бюджет зупиняє дію положень 5 законів, зокрема норми БК щодо видатків на регіональний розвиток, розміру посадових окладів судових експертів та деяких інших.

2 місце розділили між собою бюджети на 2012 рік міністра фінансів Федора Ярошенка, Верховної Ради шостого скликання та бюджет на 2020 рік міністра фінансів Оксани Маркарової, Верховної Ради дев’ятого скликання. 

Доходи та видатки бюджету на 2012 рік під час розгляду в парламенті були зменшені, дефіцит збільшився. Бюджет був вчасно поданий, але прийнятий із запізненням – 22 грудня. Бюджет призупиняв дію низки положень одного закону – про статус народного депутата. Призупинені норми стосувались матеріального забезпечення народних обранців.

Бюджет на 2020 рік – рекордсмен за датою ухвалення. Його було затверджено 14 листопада, в день приїзду місії МВФ в Україну для продовження переговорів про нову програму співпраці. Втім, це саме той випадок, коли не вдалося витримати законний строк для підготовки бюджету до другого читання. На етапі «проходження» парламенту доходи та видатки збільшились на 16,1 млрд грн та 12 млрд грн відповідно, дефіцит скоротився. Мало місце уточнення макропрогнозу між першим та другим читанням.

3 місце – бюджет на 2017 рік. Міністр фінансів Олександр Данилюк, Верховна Рада восьмого скликання. 

Бюджет був вчасно поданий до Верховної Ради. В ході бюджетного процесу його вдалося збалансувати: доходи та видатки збільшилися, але розмір дефіциту залишився незмінним. Основна зміна, яка відбулася з бюджетом між першим і другим читанням – підвищення мінімальної зарплати удвічі – до 3200 грн. Бюджет зупиняє дію положень бюджетного Кодексу та двох законів.

4 місце – бюджет на 2001 рік. Міністр фінансів Ігор Мітюков, Верховна Рада третього скликання. Цей бюджет – ідеальний за критерієм «зміна основних параметрів». За час перебування в парламенті вони не змінилися взагалі. Важливий недолік бюджету – велика кількість законів (24), чиї окремі положення він призупиняє.

Міністр, який готував бюджет Бюджетний рік Загальний бал (середнє із рейтингів за всіма категоріями) Загальний рейтинг
Маркарова Оксана 2019 4.83 1
Ярошенко Федір 2012 5.33 2
Маркарова Оксана 2020 5.33
Данилюк Олександр 2017 5.83 4
Мітюков Ігор 2001 6.17 5
2002 7.67 6
Ярошенко Федір 2011 9.50 7
Шлапак Олександр – Яресько Наталія Енн 2015 9.50
Данилюк Олександр 2018 9.83 9
Пинзеник Віктор 2009* 10.00 10
2006 10.17 11
Азаров Микола 2007 10.17
2004 10.33 13
Яресько Наталія Енн 2016 10.33
Юшко Ігор – Азаров Микола 2003 12.00 15
Ярошенко Федір 2010 12.17 16
Колобов Юрій 2013 12.33 17
2014 12.67 18
Пинзеник Віктор 2008 13.33 19
Азаров Микола 2005 13.50 20

*На бюджеті на 2009 рік максимально позначилась фінансово-економічна криза. Під час перебування в парламентів його доходи та видатки скоротились на 49,2 млрд грн та 34,9 млрд грн. відповідно. Дефіцит збільшився на 13,7 млрд грн.

 

На основі цих індикаторів ми розрахували два субрейтинги, які дають розуміння про загальну оцінку бюджету за дотриманням процесу та зміною параметрів.

СУБРЕЙТИНГ «Дисципліна» побудований за середнім арифметичним індикаторів №1, №2, №3, які стосуються строків подачі та ухвалення бюджету. 

Найбільш дисциплінований бюджет – бюджет який було прийнято з максимальним дотриманням процедури. Це бюджет Оксани Маркарової на 2019 рік. Власне, вчасна подача і прийняття – головна «фішка» цього кошторису. До цього було багато бюджетів, які подавалися вчасно, проте лише один – бюджет на 2004 рік Миколи Азарова – було ухвалено у визначений законом термін – до 1 грудня.

Найменш дисциплінований бюджет – бюджет, який було прийнято із максимальним порушенням процедури. Це бюджет Віктора Пинзеника на 2008 рік. З моменту його внесення до парламенту до ухвалення минуло лише два дні. Усі можливі строки для розгляду бюджету в першому і другому читанні були зірвані.

СУБРЕЙТИНГ «Зміна параметрів» оцінює масштаб зміни параметрів бюджету у період його обговорення та ухвалення в парламенті і включає індикатори №4 та №5. 

Найбільш сталий бюджет – бюджет, чиї параметри мінімально змінились або скоротились під час доопрацювання у Верховній Раді. В цій номінації перемогла Наталія Яресько з бюджетом на 2016 рік. Під час доопрацювання доходи та видатки цього бюджету скоротились. Дефіцит залишився незмінним.

Найменш сталий бюджет – бюджет, чиї параметри дуже змінились під час перебування в парламенті. Мова про бюджет на 2003 рік одразу двох міністрів фінансів – Ігоря Юшко та Миколи Азарова. Цей бюджет готувався в перехідний період, коли до влади вперше прийшли «регіонали». У Раду проект закону внесли прем’єр Анатолій Кінах та міністр фінансів Ігор Юшко, а приймався документ уже за прем’єра Віктора Януковича та міністра фінансів Миколи Азарова. Під час доопрацювання дефіцит бюджету зріс у 2,5 рази.

За рамками субрейтингів залишається ранжування бюджетів за кількістю законів або їх окремих положень, дію яких зупиняє бюджет.

Бюджет, який зупиняє найменшу кількість положень інших законів – бюджет Федора Ярошенка на 2011 рік. Власне, це єдиний бюджет, який не зупиняє дію жодного акту чи окремого положення.

Бюджет, який зупиняє найбільшу кількість положень інших законів. У цій номінації перемогли одразу два бюджети – бюджети на 2004 та 2007 роки міністра фінансів Миколи Азарова. Вони зупиняють дію 59 та 63 законів або окремих положень відповідно. 

За останні 20 років винятковим є бюджет на 2008 рік. 26 грудня прем’єр Юлія Тимошенко та міністр фінансів Віктор Пинзеник подали його в Раду, а вже за два дні парламентарі ухвалили бюджет в цілому. Закон призупиняє 22 положення інших нормативно-правових актів і вносить зміни в понад сотню інших законів, що відображається навіть в його офіційній назві: «Закон про державний бюджет та внесення змін до деяких законодавчих актів України». Вплив цього бюджету на решту правового поля є аномально високим.

Висновки

Під час підготовки рейтингу та доопрацювання методології ми дійшли таких висновків.

По-перше, врахування кількості законів чи окремих положень інших нормативно-правових актів, які зупиняє бюджет, змінило розташування бюджетів у рейтингу. Як помітно з Рисунку 1, бюджети на 2001-2008 роки знизилися в рейтингу.

Рис. 1. Порівняння рейтингів за 2019 та 2020 рр.

По-друге, призупинка дії інших законів або їхніх окремих положень може відбуватися з кількох підстав: у бюджеті немає коштів на ці видатки, закон втратив актуальність або суперечить іншим законам, але юридично це не виправили, визнання Конституційним судом окремих норм та законів антиконституційними. Призупинка бюджетом інших законодавчих актів дозволена лише у випадку воєнного або надзвичайного стану. Регулярне втручання бюджету в інші закони тягне за собою кілька ризиків. 

Про перший ризик говорить Головне науково-експертне управління апарату ВР з посиланням на Конституційний суд. «З об’єктивних причин практика призупинення законом про Державний бюджет України дії чинних актів законодавства створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок – скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина», – йдеться у висновку управління до бюджету-2019.

Другий ризик особливо помітний в умовах, коли на ретельне читання бюджету не вистачає часу або ж бюджет приймається вночі в авральному режимі. Тоді норми законів чи й цілі закони можуть бути призупинені з подачі невеликих груп депутатів без належного розгляду всіма депутатами або банально через технічну помилку.

Так сталося, наприклад, під час розгляду парламентом кошторису на 2017 рік. Під час голосування за державний бюджет на 2017 рік депутати помилково підтримали норму про ліквідацію податкової міліції та вилучили номер підрозділу, який регламентував її діяльність, із Податкового кодексу. Це створило юридичну колізію, яка не вирішена дотепер. З того часу податкова міліція працює в нечітко визначеному правовому полі.

Конституційний суд напряму забороняє подібний підхід: «Верховна Рада України не повноважна при прийнятті закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин. […] У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони».

По-третє, занадто швидке прийняття не покращує місце бюджету в рейтингу і не свідчить про дотримання процедури. В умовах зашвидкого розгляду у депутатів залишається менше часу на підготовку кошторису до другого читання. В останні роки пришвидшене ухвалення бюджету збігається з переговорами України з МВФ про продовження співпраці. Уряд та депутати форсують розгляд кошторису, чим порушують процедуру.

В ході аналізу бюджетних даних за 2001-2020 рр ми дійшли висновку, що прописана у БК процедура підготовки та ухвалення бюджету порушувалася завжди. Хоча після Революції Гідності влада поступово почала позбавлятися від деяких поганих звичок. Бюджет вже не приймається вночі «під ялинку». Практика начебто вчасного внесення кошторису в Раду без його публікації з оперативним відкликанням на доопрацювання теж в останні роки неактуальна. Бюджетна дисципліна покращилась. Разом із тим, ще є до чого прагнути.

Матеріал підготовлено за підтримки уряду Німеччини через проєкт «Ефективне управління державними фінансами ІІІ», що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.

Автори

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний