Как Рада и Минфин следовали бюджетным правилам. Рейтинг бюджетных процессов Украины

Он — это не депутат, не министр и даже не президент. Все эти показатели определены в государственном бюджете. Именно закон о госбюджете непосредственно влияет на благосостояние миллионов украинцев.

Процедура, график подготовки и принятия бюджета прописаны в Бюджетном кодексе и законе о регламенте Верховной Рады, однако ежегодно буквально за каждую цифру сметы между различными политическими силами идет жесткая борьба. 

Когда бюджет попадает в парламент, депутаты пытаются всячески перетасовать параметры бюджета. Обычно основная цель этой «перетасовки» — расширить расходы. Минфин пытается по максимуму отстоять свою, первоначальную, версию.

За этим процессом наблюдают основные международные кредиторы Украины, прежде всего МВФ, для которого сбалансированный бюджет — традиционный must have для продолжения сотрудничества со страной. 

В 2018 году VoxUkraine впервые посчитал, каким министрам финансов удавалось лучше всего придерживаться временных рамок процедуры и отстаивать основные параметры бюджета — размер расходов и дефицит — в процессе «прохождения» парламента. 

В 2020 году мы учли еще один фактор — количество законов или отдельных положений других нормативно-правовых актов, действие которых прекращалось законом о госбюджете.

ТОП-5 наиболее правильных бюджетов

1 место, бюджет на 2019 год. Министр финансов Оксана Маркарова, Верховная Рада восьмого созыва. 

Бюджет на 2019 год принят с соблюдением процедуры. Доходы и расходы при его доработке были увеличены на 17,7 млрд грн соответственно, однако дефицит остался неизменным. Этот бюджет прекращает действие положений 5 законов, в частности нормы БК относительно расходов на региональное развитие, размера должностных окладов судебных экспертов и некоторых других.

2 место разделили между собой бюджеты на 2012 год министра финансов Федора Ярошенко, Верховной Рады шестого созыва и бюджет на 2020 год министра финансов Оксаны Маркаровой, Верховной Рады девятого созыва. 

Доходы и расходы бюджета на 2012 год при рассмотрении в парламенте были уменьшены, дефицит увеличился. Бюджет был подан вовремя, но принят с опозданием — 22 декабря. Бюджет приостанавливал действие ряда положений одного закона — о статусе народного депутата. Приостановленые нормы касались материального обеспечения народных избранников. 

Бюджет на 2020 год — рекордсмен по дате принятия. Он был утвержден 14 ноября, в день приезда миссии МВФ в Украину для продолжения переговоров о новой программе сотрудничества. Впрочем, это как раз тот случай, когда не удалось выдержать законный срок для подготовки бюджета ко второму чтению. На этапе «прохождения» парламента доходы и расходы увеличились на 16,1 млрд грн и 12 млрд грн соответственно, дефицит сократился. Имело место уточнение макропрогноза между первым и вторым чтением.

3 место — бюджет на 2017 год. Министр финансов Александр Данилюк, Верховная Рада восьмого созыва. 

Бюджет был вовремя подан в Верховную Раду. В ходе бюджетного процесса его удалось сбалансировать: доходы и расходы увеличились, но размер дефицита остался неизменным. Основное изменение, произошедшее с бюджетом между первым и вторым чтением — повышение минимальной зарплаты вдвое — до 3200 грн. Бюджет прекращает действие положений Бюджетного Кодекса и двух законов. 

4 место — бюджет на 2001 год. Министр финансов Игорь Митюков, Верховная Рада третьего созыва. 

Этот бюджет — идеальный по критерию «изменение основных параметров». За время пребывания в парламенте они не изменились вообще. Важный недостаток бюджета — большое количество законов (24), чьи отдельные положения он приостанавливает.

На основе этих индикаторов мы рассчитали два субрейтинга, дающие понимание об общей оценке бюджета по критериям соблюдения процесса и изменения параметров.

СУБРЕЙТИНГ «Дисциплина» построен по средним арифметическим индикаторам №1, №2, №3, касающимся сроков подачи и принятия бюджета. 

Наиболее дисциплинированный бюджет — бюджет, принятый с максимальным соблюдением процедуры. Это бюджет Оксаны Маркаровой на 2019 год. Собственно, своевременная подача и принятие — главная «фишка» этого бюджета. До этого было много бюджетов, которые подавались вовремя, однако только один — бюджет на 2004 год Николая Азарова — был принят в определенный законом срок — до 1 декабря. 

Наименее дисциплинированный бюджет — бюджет, принятый с максимальным нарушением процедуры. Это бюджет Виктора Пинзеника на 2008 год. С момента его внесения в парламент до принятия прошло всего два дня. Все возможные сроки для рассмотрения бюджета в первом и втором чтении были сорваны. 

СУБРЕЙТИНГ «Изменение параметров» оценивает масштаб изменения параметров бюджета в период его обсуждения и принятия в парламенте и включает индикаторы №4 и №5. 

Наиболее устойчивый бюджет — бюджет, чьи параметры минимально изменились или сократились во время доработки в Верховной Раде. В этой номинации победила Наталья Яресько с бюджетом на 2016 год. При доработке доходы и расходы этого бюджета сократились. Дефицит остался неизменным.

Наименее устойчивый бюджет — бюджет, чьи параметры очень изменились во время пребывания в парламенте. Речь о бюджете на 2003 год сразу двух министров финансов — Игоря Юшко и Николая Азарова. Этот бюджет готовился в переходный период, когда ко власти впервые пришли «регионалы». В Раду проект закона внесли премьер Анатолий Кинах и министр финансов Игорь Юшко, а принимался документ уже при премьере Викторе Януковиче и министре финансов Николае Азарове. При доработке дефицит бюджета вырос в 2,5 раза. 

За рамками субрейтингов остается ранжирование бюджетов по количеству законов или их отдельных положений, действие которых прекращает бюджет. 

Бюджет, прекращающий наименьшее количество положений других законов — бюджет Федора Ярошенко на 2011 год. Собственно, это единственный бюджет, который не прекращает действие ни одного акта или отдельного положения. 

Бюджет, прекращающий наибольшее количество положений других законов. В этой номинации победили сразу два бюджета — бюджеты на 2004 и 2007 годы министра финансов Николая Азарова. Они прекращают действие 59 и 63 законов или отдельных положений соответственно.

За последние 20 лет исключительным является бюджет на 2008 год. 26 декабря премьер Юлия Тимошенко и министр финансов Виктор Пинзеник подали его в Раду, а уже через два дня парламентарии приняли бюджет в целом. Закон приостанавливает 22 положения других нормативно-правовых актов и вносит изменения в более чем сотню других законов, что отражено даже в его официальном названии: «Закон о государственном бюджете и внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины». Влияние этого бюджета на остальное правовое поле аномально высокое.

Выводы

При подготовке рейтинга и доработке методологии мы пришли к таким выводам. 

Во-первых, учет количества законов или отдельных положений других нормативно-правовых актов, которые прекращает бюджет, изменил расположение бюджетов в рейтинге. Как заметно по Рисунку 2, бюджеты на 2001-2008 годы снизились в рейтинге.

Во-вторых, приостановление действия других законов или их отдельных положений может происходить по нескольким причинам: в бюджете нет средств на эти расходы, закон утратил актуальность или противоречит другим законам, но юридически это не исправили, признание Конституционным судом отдельных норм и законов антиконституционными. Приостановка бюджетом других законодательных актов разрешена только в случае военного или чрезвычайного положения. Регулярное вмешательство бюджета в другие законы влечет за собой несколько рисков. 

О первом риске говорит Главное научно-экспертное управление аппарата ВР со отсылкой на Конституционный суд. «По объективным причинам практика приостановления законом о Государственном бюджете Украины действия действующих актов законодательства создает противоречия в законодательстве, и как следствие — упразднение и ограничения прав и свобод человека и гражданина», — говорится в заключении управления к бюджету-2019. 

Второй риск особенно заметен в условиях, когда на тщательное чтение бюджета не хватает времени или бюджет принимается ночью в авральном режиме. Тогда нормы законов или даже целые законы могут быть приостановлены с подачи небольших групп депутатов без надлежащего рассмотрения всеми депутатами или банально из-за технической ошибки.

Так произошло, например, при рассмотрении парламентом сметы на 2017 год. Во время голосования за государственный бюджет на 2017 год депутаты ошибочно поддержали норму о ликвидации налоговой милиции и изъяли номер подразделения, регламентировавший ее деятельность, из Налогового кодекса. Это создало юридическую коллизию, которая не разрешена до сих пор. С тех пор налоговая милиция работает в нечетко определенном правовом поле. 

Конституционный суд напрямую запрещает подобный подход: «Верховная Рада Украины не полномочна при принятии закона о Государственном бюджете Украины включать в него положения о внесении изменений в действующие законы Украины, прекращать действие отдельных законов Украины и/или каким-либо образом изменять определенное другими законами Украины правовое регулирование общественных отношений. […] В случае необходимости прекращения действия законов, внесения в них изменений и дополнений, признания их недействительными должны использоваться отдельные законы». 

В-третьих, слишком быстрое принятие не улучшает место бюджета в рейтинге и не свидетельствует о соблюдении процедуры. В условиях слишком быстро рассмотрения у депутатов остается меньше времени на подготовку сметы ко второму чтению. В последние годы ускоренное принятие бюджета совпадает с переговорами Украины с МВФ о продолжении сотрудничества. Правительство и депутаты форсируют рассмотрение сметы, чем нарушают процедуру. 

В ходе анализа бюджетных данных за 2001-2020 гг. мы пришли к выводу, что прописанная в БК процедура подготовки и принятия бюджета нарушалась всегда. Хотя после Революции Достоинства власть постепенно начала избавляться от некоторых вредных привычек. Бюджет уже не принимается ночью «под елочку». Практика вроде бы своевременного внесения бюджета в Раду без его публикации с оперативным отзывом на доработку тоже в последние годы неактуальна. Бюджетная дисциплина улучшилась. Вместе с тем еще есть к чему стремиться.