Як впроваджувати реформи під час війни: механізм партнерства зацікавлених сторін

Спалах пандемії Covid-19 значно підвищив рівень невизначеності, з яким доводиться стикатися підприємствам, урядам та громадянам. Повномасштабна війна росії проти України ще більше підвищила рівень невизначеності, й тому багато компаній переосмислюють важливість планування для своїх операцій та починають надавати більшої ваги гнучкості, вмінню швидко реагувати на виклики та горизонтальним зв’язкам, які забезпечують стійкість організації.

Уряди та міжнародні організації, як правило, менш гнучкі та більш схильні розробляти багаторічні стратегії чи плани та дотримуватися їх незважаючи на зміну обставин. З іншого боку, якщо говорити про сьогоднішню Україну, Уряд більше зайнятий вирішенням поточних завдань та “гасінням пожеж”, аніж розробкою правил на майбутнє. Це не означає, що реформи не відбуваються – темп реформ під час повномасштабного вторгнення в середньому був не нижчим, ніж у 2021 році. Однак зважаючи на майбутню відбудову та європейську інтеграцію, обсяг роботи зі зміни законодавства та практик, який має виконати Україна, значно виріс. Втім, гарна новина полягає в тому, що багато урядів та міжнародних організацій готові продовжити чи інтенсифікувати надання технічної допомоги Уряду України, а громадські організації напрацювали специфічний для України масив знань. Треба лише грамотно скористатися цими ресурсами.

Отже, потрібні нові, більш ефективні, методи впровадження реформ. Методи, які б забезпечили досягнення довгострокових цілей за допомогою короткострокових механізмів. У дослідженні, яке базується на автоетнографічному методі (тобто систематизації особистого досвіду), я аналізую свій досвід ініціювання та впровадження реформ у Державній службі статистики України з 2019 по 2022 роки (це зокрема оцінка прогресу Цілей сталого розвитку України з використанням методології ЕСКАТО ООН, новий закон України «Про офіційну статистику», відкрита платформа ЦСР в  Україні та інші). 

На основі цього аналізу я доводжу ефективність та результативність партнерства зацікавлених сторін у створенні нових можливостей для розвитку, спрямованих на співтворення цінностей з легітимізацією результатів. Цей метод дозволяє забезпечити цілісність процесу реформування за допомогою впровадження ініціатив з реформ. Його використання сприятиме загальному процесу реформування, зменшуючи ризики провалу реформ як системи у випадку невдачі окремих реформаторських ініціатив. 

Партнерство стейкхолдерів як механізм впровадження реформ – це цілісний послідовний процес, який включає три етапи – ініціацію, впровадження та валідацію ініціатив з реформ (ініціатива з реформи – це мінімальна одиниця системи реформи, яка має матеріалізований результат спільно створеної цінності – наприклад, закон, комунікаційна стратегія, оцінка прогресу Цілей сталого розвитку тощо). При цьому весь процес достатньо швидкий – від ініціації до валідації результату зазвичай минає лише 3-6 місяців. Далі розглянемо, хто такі стейкхолдери та як організувати партнерство за їхньої участі.

Ідентифікація зацікавлених сторін

Я застосувала теорію ідентифікації стейкхолдерів, розроблену Мітчелом та ін. (1997) для бізнесу, до публічного управління. Головні атрибути стейкхолдерів – влада, нагальність і легітимність (рис. 1).  Три основні зацікавлені сторони – це орган публічної влади, міжнародний актор та виконавець. 

Орган публічної влади є вирішальним стейкхолдером, який має всі атрибути для розробки ініціативи з реформи. Міжнародні актори – це панівні зацікавлені сторони, що мають як легітимність, так і владу. Вони можуть пропонувати зміни до відповідної політики, надавати свою експертизу, а інколи навіть наполягати на впровадженні певної політики (наприклад, програми МВФ або макрофінансової допомоги ЄС). Виконавець залежить від панівного стейкхолдера, який наймає його для виконання роботи. Виконавцем може бути наукова установа, громадська організація, представник приватного сектору, наприклад, консалтингова компанія, або окремі експерти чи науковці. Представники наукових кіл та громадянського суспільства, які не залучені як виконавці, можуть надати фаховий зворотний зв’язок та прокоментувати діяльність навколо ініціативи з реформи й таким чином надати реформі легітимності або навпаки підважити її, якщо їхні коментарі критичні. На відміну від них, опоненти реформи не надають конструктивну критику, а виступають проти реформи загалом. Тому вони є небезпечними стейкхолдерами. Отже, необхідно запровадити механізм реагування на критику та мати плани на випадок спроб саботажу реформи. Користувачі ініціативи з реформи – це вимогливі стейкхолдери: вони хочуть відчути позитивні результати реформи (наприклад, у випадку закону про статистику користувачі хочуть отримувати якісні дані оперативно).

Уряд – це споглядальний стейкхолдер, оскільки ініціатор реформи – орган публічної влади – має легітимний статус у галузі, до якої належить ініціатива. Отже, немає необхідності використовувати владу з боку Уряду. 

Етапи втілення реформи за допомогою партнерства: ініціація, впровадження, валідація

Ініціація – найважливіший етап у рамках механізму партнерства, оскільки вона забезпечує безперебійність у роботі. На цьому етапі мають бути залучені всі зацікавлені сторони, адже під час нього встановлюються принципи організації роботи партнерства, розподіляються ролі (зокрема визначаються ключові стейкхолдери – орган публічної влади, міжнародний(і) актор(и) та виконавець), а також забезпечується синергія зусиль. Ролі інших зацікавлених сторін також розподіляються на етапі ініціації, хоча їхня активна участь може з’явитися на більш пізній стадії роботи.

На першій стадії ініціації механізму партнерства залучених сторін орган публічної влади має виконати “домашнє завдання” – проаналізувати напрямок руху держави (наприклад, зараз наша мета ЄС та НАТО), визначити ініціативи, знайти інструменти та моделі, обрати потенційних міжнародних партнерів-акторів, скласти план розробки реформ (матрицю ініціатив) та ініціювати переговори з міжнародними акторами. Модель партнерства стейкхолдерів передбачає, що орган публічної влади не лише ініціює реформу, але й активно супроводжує її розробку та втілення на всіх етапах, тобто є “двигуном” партнерства. 

У багатьох випадках ініціатива з реформи базуватиметься на досвіді інших країн чи міжнародних організацій (але не копіюватиме такий досвід). Я пропоную використовувати термін «формалізоване натхнення» для цього процесу, оскільки зміни мають враховувати існуючий масив законодавства та практики, що склалися в Україні. Водночас під час втілення тих чи інших ініціатив в Україні можуть виникнути пропозиції зі зміни міжнародних правил. Наприклад, під час оцінки прогресу ЦСР в Україні за методологією ЕСКАТО ООН ми також виконали оцінку цілей сталого розвитку на рівні регіонів та окремих галузей, чого інші країни раніше не робили. Отже, цю практику можна поширити на інші країни.

Таким чином, коли міжнародні актори вкладають фінансові та інтелектуальні зусилля в розробку та втілення реформи в Україні (чи навіть у певній області) вони одночасно розробляють модель (пілотний проект) втілення подібних реформ деінде. 

За рахунок чого модель стейкхолдерського партнерства досягає ефективності? Ефективність у витратах забезпечується тим, що виконавець отримує оплату тільки за робочий час. До того ж, деякі стейкхолдери (наприклад, користувачі або громадськість/ науковці) беруть участь у проекті на волонтерських засадах. Обрання виконавця за допомогою тендерних процедур міжнародного актора забезпечує прозорість та відсутність корупційної складової. А технічна підтримка міжнародного актора (надання експертизи, моделей, інструментів та шаблонів) скорочує час на виконання проекту (іншими словами, виконавець не мусить “винаходити велосипед”). 

Якщо все зроблено належним чином на етапі ініціації, етап впровадження буде успішним, якщо залучені зацікавлені сторони професійно виконують свої функції: орган публічної влади координує та затверджує спільно створену цінність (наприклад, нову процедуру надання публічної послуги), міжнародні актори фінансують та підтримують діяльність, експерти / організації громадянського суспільства / наукові кола впроваджують ініціативу з реформ та навчають співробітників, відповідальних за подальшу роботу навколо спільно створеної цінності. 

Завершальним етапом, передбаченим механізмом стейкхолдерського партнерства, є валідація спільно створеної цінності. Валідація – це процес публічної презентації спільно створеної цінності під логотипом партнерства, що діє в рамках ініціативи з реформ за участю всіх зацікавлених сторін. Ключовими стейкхолдерами на цьому етапі є користувачі ініціативи реформ, уряди та опоненти, хоча основну роботу все ще виконують орган публічної влади, міжнародні актори та виконавець. Окрему увагу слід приділити міжнародній валідації через представлення реформи на міжнародних заходах. 

Отже, перевагами моделі партнерства зацікавлених сторін є ефективність у часі, вартості та ресурсах, універсальність та мультидисциплінарний підхід, застосування від мікро-до макроініціатив. Ця модель якнайкраще підходить для розробки та впровадження реформ в часи невизначеності – не лише в Україні, але й в інших країнах.

Використана література

Olena Shevtsova (2023). Towards Stakeholder Partnership Theory in Public Administration: Based on an Autoethnographic Case Study Method in Ukraine. Академія публічного управління при Університеті Сьодертьорна. 

Mitchell, R. K., Agle, B. R., & Wood, D. J. (1997). Toward a theory of stakeholder identification and salience: Defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22(4), 853–886.