З автографом Володимира Зеленського: які реформи підтримав президент

Рівно рік тому, 20 травня, Володимир Зеленський перебрав владу у попереднього президента України Петра Порошенка. В інавгураційній промові він зазначив, що «ми обрали шлях до Європи», а також окреслив свої пріоритети: «…прошу вас ухвалити: 1. Закон про скасування депутатської недоторканності. 2. Закон про кримінальну відповідальність за незаконне збагачення. 3. Багатостраждальний Виборчий кодекс і зробити відкриті списки». 

Ми вирішили подивитися, чи вдалося Зеленському досягти поступу у цих сферах, і загалом, які реформи він ініціював та підтримував за свій перший рік президентства.

Для аналізу ми взяли дані про всі закони, які Президент Зеленський ініціював або підписав, та укази, які видавав, з початку своєї каденції. Щоб виокремити нормативні акти, які створюють умови для прогресу або відкату реформ назад, ми скористалися даними, які проект Індекс реформ від ВоксУкраїна отримував від експертів під час регулярних опитувань. 

Ми проаналізували результати співпраці Президента з Парламентом VIII скликання, де не було пропрезидентської монобільшості, та з Парламентом IX скликання, де партія «Слуга народу» отримала 254 мандати. За перший рік свого правління Володимир Зеленський був причетний до 89 реформ (закони ВРУ та укази Президента), ще 63 реформи були ухвалені постановами Кабінету Міністрів України та Національного Банку України.

Пріоритетні закони

У своїй інавгураційній промові Володимир Зеленський визначив пріоритетними три закони. Ми перевірили, чи вдалося президенту забезпечити їх ухвалення.

Закон про скасування депутатської недоторканності – прийнято

Норма про депутатську недоторканність з’явилась у першій редакції Конституції 1996 року. Українцям ця норма не подобалася з самого початку, тож політики додавали обіцянки скасувати її під час кожних виборів. Одне з шести питань референдуму 2000 року також стосувалося скасування депутатської недоторканності, але результати референдуму так і не були імплементовані. 

У 2017 році президент Петро Порошенко вніс до Верховної Ради законопроєкт про зміни до Конституції, який мав скасувати депутатську недоторканність. Цей законопроект отримав висновок від Конституційного Суду та був направлений на розгляд комітетам Верховної Ради. Але справа не добігла кінця до закінчення каденції Петра Порошенка. 

Саме цей законопроект взяв за основу президент Володимир Зеленський. Вже 3 вересня депутати дев’ятого скликання проголосували за обмеження своєї недоторканності, а 11 вересня Президент України підписав закон про внесення змін до відповідної статті Конституції. 

27 грудня Президент президент підписав додатковий Закон № 388-IX, який створив механізми для реалізації скасування депутатської недоторканності. Цей закон отримав негативні оцінки експертів Індексу реформ (-2,0 бала), бо ключові рішення у кримінальних провадженнях щодо народних депутатів буде ухвалювати фактично одна особа – Генпрокурор. Це суттєво полегшує можливість для цієї особи або для третіх осіб через нього тиснути на парламентарів.

Закон про кримінальну відповідальність за незаконне збагачення – прийнято

Верховна Рада VIII скликання вже намагалася запровадити кримінальне покарання за незаконне збагачення чиновників. Проте у лютому 2019 року Конституційний суд визнав узаконену нею статтю неконституційною, пославшись на презумпцію невинуватості, закріплену в Конституції. 

Тож президент Володимир Зеленський подав новий проєкт закону, яким знову пропонувалося карати держслужбовців за сумнівні активи, але набуті вже після ухвалення закону (тобто закон не має зворотної сили). 31 жовтня Верховна Рада проголосувала за повернення в Кримінальний кодекс статті, яка передбачає покарання за незаконне збагачення, а 25 листопада Зеленський підписав цей закон.

Виборчий кодекс і відкриті списки – прийнято

Робота над Виборчим кодексом почалася ще у 2015 році, у 2017 році він був прийнятий у першому читанні, а у липні 2019 – вже за каденції Володимира Зеленського – Верховна Рада VIII скликання ухвалила закон, який вводить пропорційну систему виборів до парламенту за відкритими списками, у другому читанні. 

Але Володимир Зеленський ветував цей закон та повернув його в парламент для повторного розгляду з правками. Вони зокрема містили зауваження щодо безпідставності втрати громадянином статусу суб’єкта виборчого процесу у зв’язку зі скасуванням його реєстрації як кандидата. Також із Кодексу прибрали норму про можливість зняття кандидата з виборчих перегонів після того, як правоохоронний орган після перевірки надсилає інформацію про нього до Центральної виборчої комісії. Зокрема, йдеться про повідомлення щодо фактів порушення кандидатом закону. У грудні ВРУ затвердила зміни до Виборчого кодексу, а президент підписав їх. Цей закон отримав +1,0 бал від експертів Індексу реформ.

Далі розглянемо, які ще реформи були ухвалені з часу інавгурації шостого Президента.

Зеленський без монобільшості

Тривалість: 20 травня – 28 серпня (3 місяці)

Ініційовано законопроектів – 13 , з них реформ – 0. 

Жоден з цих законопроектів не був прийнятий Верховною Радою VIII скликання. Згодом шість із цих 13-ти законопроєктів були подані знову і проголосовані депутатами IX скликання (вони потрапили у наступний розділ статті).
Підписано законів – 11, з них реформ – 4.

Кількість реформаторських указів – 1.

У день інавгурації президент розпустив Верховну раду VIII скликання, але вона продовжила працювати до виборів нової Ради.

Рівно місяць знадобився новому президенту, щоб увійти в курс справ і зробити першу реформу. Нею стало скасування 61 указу, що переважно стосувалися різних аспектів регулювання економіки (Індекс реформ 112). Наприклад, скасування штрафу за порушення касової дисципліни – неоприбуткування та перевищення ліміту готівки, а також скасування мінімального розміру оплати послуг нотаріусів. «Під ніж» потрапили і застарілі укази, видані ще за часів першого президента України Леоніда Кравчука, – про тимчасові невідкладні заходів щодо «посилення боротьби із спекуляцією та незаконною торговельною діяльністю» від 1991 року,та «сплату державного мита за вексельні бланки» від 1993 року. В цей же пакет потрапило скасування обов’язкової шкільної форми для учнів шкіл. 

За період з кінця травня по вересень президент підписав 4 реформаторські закони (рис. 1). Всі вони були ініційовані депутатами Верховної Ради VIII скликання.

Це:

• закон про фахову передвищу освіту (Індекс реформ 113) – рамковий закон щодо діяльності коледжів та технікумів. Він запровадив елементи корпоративного управління цими закладами, правила обрання керівника, обмеження щодо його перебування на посаді, механізми фінансування закладів з державного бюджету тощо. В законі передбачено можливості для освіти дорослих, які давно закінчили школу та хочуть змінити свою професію. Для цього в законі закладена можливість вступу не лише за результатами ЗНО, а й на базі випробувань у закладі.
• закон, що синхронізував низку норм щодо технічних регламентів та оцінки відповідності продукції з законодавством ЄС (Індекс реформ 115). Завдяки цьому результати випробувань та сертифікації продукції в Україні будуть визнаватися у ЄС. Ці зміни є однією з умов, які Україна повинна виконати для початку роботи з Єврокомісією над Угодою АСАА або так званим «промисловим безвізом». 
• закон про продаж електроенергії домогосподарствами за «зеленим тарифом» (Індекс реформ 115) виправив технічні неузгодженості, які з’явилися у квітні 2019 після ухвалення закону про «зелені аукціони». Тоді з’явилася норма, що для отримання зеленого тарифу домашні сонячні електростанції мали бути встановлені лише на дахах, фасадах будівель та інших капітальних спорудах (раніше було без обмеження місця розташування). Це обмеження дискримінувало приватних виробників електроенергії, тож норму скасували.
• закон про інфраструктуру для електрокарів (Індекс реформ 115) дещо змінив правила дорожнього руху і державні будівельні норми, щоб врегулювати питання обладнання місць для паркування та зарядки електромобілів.

Зеленський і монобільшість

Тривалість: 29 серпня – 17 травня (9 місяців)

Ініційовано законів – 63 (з них підписано – 28), реформи – 11.
Ветовано – 12, з них 5 допрацьовано і прийнято (в тому числі зміни до Виборчого кодексу, описані вище).
Підписано законів загалом (включаючи ініційовані президентом) – 180, із них реформ – 84.

Кількість реформаторських указів – 0.

29 серпня новообрані депутати Верховної Ради зібралися на першу сесію, під час якої призначили новий Кабінет Міністрів України. Уряд очолив Олексій Гончарук, який до того працював заступником голови Офісу президента України.

Зміна парламенту пришвидшила реформи, тож за наступні дев’ять місяців Володимир Зеленський підписав 84 реформаторські закони. Із них 11 були ініційовані ним самим (рис. 2).

Пріоритетними за кількістю реформ та загальним темпом поступу вперед стали три напрямки: бізнес-середовище, державні фінанси та урядування.

З вересня 2019 року Верховна Рада прийняла 34 закони, що змінили правила гри у бізнес-середовищі (середній бал за закон — +1,18). Два з них були ініційовані президентом (середній бал — +1,37). Серед найбільших позитивів у цій сфері

• закон щодо обігу земель сільськогосподарського призначення (Індекс реформ 133, +3,0 бали), який забезпечує реалізацію конституційних прав громадян вільно розпоряджатися своєю власністю та створює прозорі умови для купівлі земельних ділянок с/г призначення. З липня 2021 року право власності на земельні ділянки с/г призначення площею до 100 га можуть набувати виключно громадяни України. З 1 січня 2024 року таку можливість отримають також юридичні особи, власниками яких є українці. Для них обмеження – 10 тисяч га. А ось питання, чи надавати іноземцям право купувати землю згідно цього закону вирішуватиметься на референдумі.
• закон про запровадження національної електронної транзитної системи (Індекс реформ 118, +2,5 бала). Спільний режим транзиту дає можливість експортерам з 35 країн, які до нього приєдналися, перевозити вантажі з мінімальною кількістю формальностей. Достатньо оформити митну декларацію, і з нею перевізник може перетинати будь-які кордони між цими країнами без додаткових документів. Для того, щоб отримати запрошення приєднатися до спільного режиму транзиту, в Україні рік має пропрацювати електронна транзитна система.
•  закон, який скасовує пайовий внесок при будівництві та змушує компенсувати збитки міноритарним акціонерам (Індекс реформ 119). Він має підняти Україну на 15 пунктів вгору у рейтингу Doing Business. Цей закон покращує законодавче поле одразу в трьох напрямках і разом отримав +4,1 бала, 2 з них — за напрямом бізнес-середовище. 

Найважливішою серед ініційованих Володимиром Зеленським змін у цьому напрямку став закон про скасування держмонополії на виробництво спирту (Індекс реформ 124, +2 бали). До цього майже всі види спирту, крім біоетанолу (вид біопалива), можна було виробляти лише на державних підприємствах. Через відсутність конкуренції спиртові заводи використовували застарілі технології та завищували вартість спирту. Новий закон поступово знімає обмеження на приватне виробництво спирту. Щоб підтримати внутрішнє виробництво, імпорт спирту обмежений до 1 січня 2024 року.

На сферу «Державні фінанси та ринок праці» припало 19 важливих законів (середній бал за закон — +1,28), жоден з них не був ініційований президентом.

Дві реформи, що відірвалися від інших за кількістю балів:

• закон про вищу освіту (Індекс реформ 126, +2,5 бали) дає змогу поєднувати навчання в університеті з практикою на підприємстві (дуальна освіта), впроваджує систему ключових показників ефективності (KPI) для ректорів, дозволяє ліцензування університетів онлайн, скасовує поняття «диплом державного зразка» та посилює санкції за плагіат студентів – за це випускник може бути позбавлений отриманого ступеня.
• закон про використання електронних реєстраторів розрахункових операцій та чеків (Індекс реформ 120) осучаснює адміністрування розрахункових операцій, дозволяючи робити це програмними засобами (наприклад, встановленими на смартфон). Раніше закон містив вичерпний перелік пристроїв, які бізнес може використовувати для реєстрації грошових розрахунків. Вони мали бути опломбовані для того, щоб можна було контролювати облік. Експерти оцінили закон у +2,5 бали (+2,0 у напрямі «державні фінанси», +0,5 – бізнес-середовище).

По 2 бали отримали зміни до законодавства про публічні закупівлі (зниження порогів) (Індекс реформ 120), закон про трансплантацію (Індекс реформ 125), зміни в адмініструванні акцизів на спирт і пальне (Індекс реформ 125).

Третина (9 із 29) реформ у сфері урядування були ініційовані Володимиром Зеленським. Середній бал за закон загалом — +0,85, за закон, ініційований президентом, — +1,26 бала. 

Серед найголовніших змін:

• закон про початок роботи Вищого антикорупційного суду (Індекс реформ 118, +2,0 бали). Коли суд почав працювати, виявилося, що навантаження суддів було надто високим та не дозволяло їм ефективно розглядати справи про корупцію серед високопосадовців. У середньому, один суддя мав одночасно розглядати близько 100 справ. Закон, поданий президентом, вирішив цю проблему. ВАКС розглядає лише ті справи по топ-корупціонерах, які розслідували НАБУ та САП. Навантаження на суддів зменшилося більш ніж у десять разів.
• закон про «прослушку» НАБУ та скасування монополії державних установ на проведення експертизи (Індекс реформ 120, + 2,0 бали). Для того, щоб прослуховувати підозрюваних, НАБУ та ДБР повинні були мати відповідну ухвалу суду та ознайомити з нею СБУ. Через це траплялися випадки витоку інформації при розслідуванні антикорупційних злочинів та зривалися операції НАБУ. Ця проблема тепер вирішена.
• згаданий у розділі пріоритетних законів закон про покарання за незаконне збагачення (Індекс реформ 123, додаткове опитування, +2,0 бали).

Ці три закони були ініційовані президентом. Ще один важливий закон ініціювали депутати IX скликання ВРУ — закон про концесію (Індекс реформ 120, +1,8 бала). Він усунув суперечності, які не дозволяли на практиці укладати договори концесії, та доповнив перелік видів діяльності, для яких можливі концесії. Серед іншого, це суспільно значущі послуги, які можуть бути привабливими для інвесторів, — наприклад, транспортні. Закон встановлює спрощені процедури виділення земельних ділянок для концесійних проектів та надає додаткові гарантії для концесіонерів та кредиторів. Наприклад, концесійним договором може передбачатися можливість заміни одного концесіонера на іншого.

Не обійшлося і без антиреформ. Три закони отримали негативні оцінки експертів Індексу реформ. Всі ці антиреформи мають схожі проблеми – вони так чи інакше порушують баланс між гілками влади та впливають на незалежність державних органів.

Експерти негативно оцінили скасування незалежності енергетичного регулятора. Підписаний президентом закон підпорядкував Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Кабміну (Індекс реформ 125, -1,8 бала). Закон про скасування депутатської недоторканності (одна з передвиборчих обіцянок Зеленського), який мав на меті спростити процедуру притягнення депутатів до кримінальної відповідальності, зробив їх залежними від Генерального прокурора, який, у свою чергу, контролюється президентом. Це порушує незалежність і збалансованість гілок влади (Індекс реформ 125, -2,0 бала). А помічникам депутатів дозволили суміщати цю діяльність з іншою роботою чи веденням власного бізнесу. Вони мають значні повноваження – можуть вільно входити не тільки до приміщень парламенту, але й до будь-яких інших державних установ і навіть державних підприємств. Рішення збільшило ризик того, що помічники депутатів використовуватимуть ці можливості для просування свого бізнесу (Індекс реформ 125, -1,0 бал).

Отже, після обрання нової Верховної Ради та призначення Кабінету Міністрів на чолі з Олексієм Гончаруком реформи прискорилися. А от навесні швидкість реформ в Україні значно знизилася. Ми пов’язуємо це з необхідністю ухвалення великого обсягу нормативних актів для боротьби з медичною та економічної кризою, спричиненою коронавірусом. 

З новою Радою президенту вдалося ухвалити закони, про які він казав в інавгураційній промові (втім, не всі з цих законів мають позитивну оцінку). Рух у бік ЄС також продовжився. Нова Верховна Рада допрацювала та прийняла закони, підготовлені депутатами VIII скликання (деякі із них були прийняті у першому читанні, але не встигли пройти друге). Серед найважливіших: закон про запровадження національної електронної транзитної системи, закон про добровільне використання національних стандартів, закон про авторизованого економічного оператора на митниці, закон про захист інтелектуальної власності при імпорті чи експорті та закон про ринковий нагляд. Ці закони наближають Україну до ухвалення угоди АСAА, так званого «промислового безвізу».

Зеленський vs Порошенко

Обидва президенти в перший рік своєї каденції зіштовхнулися з кризами. 

У 2020 році світова пандемія коронавірусу і карантинні обмеження спричинили медичну та економічну кризу. За прогнозом Організації об’єднаних націй цього року світова економіка впаде на 3,2%, тоді як у жовтні 2019 Міжнародний валютний фонд прогнозував її зростання на 3,4%. 

У 2014-2015 роках криза в Україні була локальною, але не менш серйозною: в 2014 році почалось вторгнення РФ, бойові дії на сході України. Втрата територій та промисловості, зосередженої на них, зростання військових видатків, спричинили падіння ВВП та високу інфляцію. Економічна криза змусила новообраний парламент VIII скликання ухвалити багато реформаторських законів – початок 2015 року був часом найвищих значень Індексу реформ. Після запровадження «турборежиму» восени 2019р. індекс також дещо виріс.

Щоб порівняти роботу двох Президентів, ми обрали періоди, коли кожен із них отримав «новий» парламент та Кабмін. За Петра Порошенка це сталося в грудні 2014 року, за Володимира Зеленського – у кінці серпня 2019.

Для Володимира Зеленського ми взяли період з 29 серпня 2019 року, коли Верховна Рада IX скликання прийняла присягу та призначила Уряд, по 17 травня 2020 року – 262 дні.

Для порівняння ми взяли схожий період для Петра Порошенка. 2 грудня 2014 року Верховна Рада 8 скликання призначила Кабінет Міністрів на чолі з Арсенієм Яценюком. Індекс реформ почав відстежувати важливі нормативні акти з 28 грудня 2014 року. До цієї дати ми додали 262 дні і отримали 16 вересня 2015 року.

За цей час Петро Порошенко встиг долучитися до 97 реформ (зокрема він ініціював 8 законів та видав 3 реформаторські укази), а Володимир Зеленський – до 84 реформ (ініціював 11 реформаторських законів). Проте важлива не лише кількість реформ, але і їхня значущість. Тому ми порівняли прогрес за напрямками Індексу реформ, який забезпечили ці реформи (рис. 3).

Рисунок 3 показує, що за всіма напрямками більший прогрес відбувся під час каденції Петра Порошенка. Проте у сфері «бізнес-середовище» різниця не надто велика. В цьому напрямку Володимир Зеленський долучився до більшої кількості реформ, ніж Петро Порошенко, що може свідчити про пріоритетність цієї сфери для шостого президента України.

Якщо порівнювати за значущістю окремих реформ, то зміни, ухвалені за каденції Володимира Зеленського, в середньому більш значущі у двох напрямках з п’яти: Державних фінансах та Монетарній системі. Хоча це не допомогло Зеленському наздогнати Порошенка за темпом реформ, але може стати гарною практикою — створення пропрацьованих законопроектів, які істотно змінюють «правила гри» у державі.

Висновок: Петру Порошенку на початку своєї каденції вдалося більш ефективно попрацювати над змінами «правил гри» в країні порівняно з Володимиром Зеленським. Проте останній має ще чотири роки, щоб запровадити інші довгоочікувані реформи (наприклад, нове трудове законодавство). За наявності політичної волі ні війна, ні «коронавірусна криза» не зможуть цьому перешкодити.