С автографом Владимира Зеленского: какие реформы поддержал президент

Мы решили посмотреть, удалось ли Зеленскому преуспеть в этих сферах, и в целом — какие реформы он инициировал и поддерживал за свой первый год президентства. 

Для анализа мы взяли данные обо всех законах, которые президент Зеленский инициировал или подписал, и указах, которые выдавал, с начала своей каденции. Чтобы выделить нормативные акты, которые создают условия для прогресса или отката реформ назад, мы воспользовались данными, которые проект Индекс мониторинга реформ от ВоксУкраина получал от экспертов во время регулярных опросов. 

Мы проанализировали результаты сотрудничества Президента с парламентом VIII созыва, где не было пропрезидентского монобольшинства, и с парламентом IX созыва, где партия «Слуга народа» получила 254 мандата. За первый год своего правления Владимир Зеленский был причастен к 89 реформам (законы ВРУ и указы Президента), еще 63 реформы были приняты постановлениями Кабинета Министров Украины и Национального банка Украины.

Приоритетные законы

В своей инаугурационной речи Владимир Зеленский определил приоритетными три закона. Мы проверили, удалось ли президенту обеспечить их принятие. 

Закон об отмене депутатской неприкосновенности — принят.

Норма о депутатской неприкосновенности появилась в первой редакции Конституции 1996 года. Украинцам эта норма не нравилась с самого начала, поэтому политики плодили обещания отменить ее во время каждых выборов. Один из шести вопросов референдума 2000 года также касался отмены депутатской неприкосновенности, но результаты референдума так и не были имплементированы. 

В 2017 году президент Петр Порошенко внес в Верховную Раду законопроект об изменениях в Конституцию, который должен был отменить депутатскую неприкосновенность. Этот законопроект получил заключение от Конституционного Суда и был направлен на рассмотрение комитетам Верховной Рады. Но дело не завершилось до окончания каденции Петра Порошенко. 

Именно этот законопроект взял за основу президент Владимир Зеленский. Уже 3 сентября депутаты IX созыва проголосовали за ограничение своей неприкосновенности, а 11 сентября президент Украины подписал закон о внесении изменений в соответствующую статью Конституции.

27 декабря президент подписал дополнительный Закон № 388-IX, который создал механизмы для реализации отмены депутатской неприкосновенности. Этот закон получил негативные оценки экспертов іМоРе (-2,0 балла), потому что ключевые решения в уголовных производствах в отношении народных депутатов будет принимать фактически один человек — генпрокурор. Это существенно облегчает возможность для этого лица или третьих лиц через него давить на парламентариев.

Закон об уголовной ответственности за незаконное обогащение — принят.

Верховная Рада VIII созыва уже пыталась ввести уголовное наказание за незаконное обогащение чиновников. Однако в феврале 2019 года Конституционный суд признал узаконенную ею статью неконституционной, сославшись на презумпцию невиновности, закрепленную в Конституции. 

Так что президент Владимир Зеленский подал новый проект закона, которым снова предлагалось наказывать госслужащих за сомнительные активы, но приобретенные уже после принятия закона (т.е. закон не имеет обратной силы). 31 октября Верховная Рада проголосовала за возвращение в Уголовный кодекс статьи, предусматривающей наказание за незаконное обогащение, а 25 ноября Зеленский подписал этот закон.

Избирательный кодекс и открытые списки — приняты.

Работа над Избирательным кодексом началась еще в 2015 году, в 2017 году он был принят в первом чтении, а в июле 2019-го — уже при каденции Владимира Зеленского — Верховная Рада VIII созыва приняла закон, внедряющий пропорциональную систему выборов в парламент по открытым спискам, во втором чтении. 

Но Владимир Зеленский ветировал этот закон и вернул его в парламент для повторного рассмотрения с правками. Они, в частности, содержали замечания о беспочвенности потери гражданином статуса субъекта избирательного процесса в связи с отменой его регистрации как кандидата. Также из Кодекса убрали норму о возможности снятия кандидата с выборной гонки после того, как правоохранительный орган после проверки направляет информацию о нем в Центральную избирательную комиссию. В частности, речь идет о сообщениях касательно фактов нарушения кандидатом закона. В декабре ВРУ утвердила изменения в Избирательный кодекс, а президент подписал их. Этот закон получил +1,0 балл от экспертов іМоРе.

Далее рассмотрим, какие еще реформы были приняты с момента инаугурации шестого Президента.

Зеленский без монобольшинства

Длительность: 20 мая — 28 августа (3 месяца)

Инициировано законопроектов — 13 , из них реформ — 0. 

Ни один из этих законопроектов не был принят Верховной Радой VIII созыва. Впоследствии шесть из этих 13-ти законопроектов были поданы снова и проголосованы депутатами IX созыва (они попали в следующий раздел статьи).
Подписано законов — 11, из них реформ — 4.

Количество реформаторских указов — 1.

В день инаугурации президент распустил Верховную Раду VIII созыва, но она продолжила работать до выборов новой рады. 

Ровно месяц понадобился новому президенту, чтобы войти в курс дел и провести первую реформу. Ею стала отмена 61 указа, который в основном касался различных аспектов регулирования экономики (іМоРе 112). Например, отмены штрафа за нарушение кассовой дисциплины — неоприходования и превышения лимита наличности, а также отмены минимального размера оплаты услуг нотариусов. «Под нож» попали и устаревшие указы, изданные еще во времена первого президента Украины Леонида Кравчука, — о временных неотложных мерах по «усилению борьбы со спекуляцией и незаконной торговой деятельностью» от 1991 года, и об «уплате государственной пошлины за вексельные бланки» от 1993 года. В этот же пакет попала отмена обязательной школьной формы для учеников школ. 

За период с конца мая по сентябрь президент подписал 4 реформаторских закона (рис. 1). Все они были инициированы депутатами Верховной Рады VIII созыва.

Это:

• закон о профессиональном предвысшем образовании (іМоРе 113) — рамочный закон о деятельности колледжей и техникумов. Он ввел элементы корпоративного управления этими заведениями, правила избрания руководителя, ограничения относительно его пребывания в должности, механизмы финансирования заведений из государственного бюджета и тому подобное. В законе предусмотрена возможность для образования взрослых, которые давно окончили школу и хотят изменить свою профессию. Для этого в законе заложена возможность поступления не только по результатам ВНО, но и на основании испытаний в заведении. 
• закон, который синхронизировал ряд норм относительно технических регламентов и ​​оценки соответствия продукции с законодательством ЕС (іМоРе 115). Благодаря этому результаты испытаний и сертификации продукции в Украине будут признаваться в ЕС. Эти изменения являются одним из условий, которые Украина должна выполнить для начала работы с Еврокомиссией над Соглашением АСАА или так называемым «промышленным безвизом».
• закон о продаже электроэнергии домохозяйствами по «зеленому тарифу» (іМоРе 115) исправил технические неувязки, появившиеся в апреле 2019-го после принятия закона о «зеленых аукционах». Тогда появилась норма, что для получения зеленого тарифа домашние солнечные электростанции должны были устанавливаться только на крышах, фасадах зданий и других капитальных сооружениях (ранее не было ограничения места расположения). Это ограничение дискриминировало частных производителей электроэнергии, поэтому норму отменили.
• закон об инфраструктуре для электрокаров (іМоРе 115) несколько изменил правила дорожного движения и государственные строительные нормы, чтобы урегулировать вопрос оборудования мест для парковки и зарядки электромобилей.

Зеленский и монобольшинство

Длительность: 29 августа — 17 мая (9 месяцев)

Инициировано законов — 63 (из них подписаны — 28), реформы — 11.
Ветированы — 12, из них 5 доработаны и приняты (в том числе изменения в Избирательный кодекс, описанные выше).
Подписано законов в целом (включая инициированные президентом) — 180, из них реформ — 84.

Количество реформаторских указов — 0.

29 августа новоизбранные депутаты Верховной Рады собрались на первую сессию, во время которой назначили новый Кабинет Министров Украины. Правительство возглавил Алексей Гончарук, который до того работал заместителем председателя Офиса президента Украины. 

Смена парламента ускорила реформы, поэтому за следующие девять месяцев Владимир Зеленский подписал 84 реформаторских закона. Из них 11 были инициированы им самим (рис. 2).

Прогресс по направлению рассчитан по сумме баллов реформ, в которых поучаствовал президент. Реформы, попавшие в 134 выпуск Индекса мониторинга реформ, еще не имеют оценок от экспертов, поэтому они отображены в количестве реформ, но не использованы для оценки прогресса и расчета среднего балла. Это два закона по направлению Управление и один в сфере Государственные финансы.

Приоритетными по количеству реформ и общему темпу продвижения вперед стали три направления: бизнес-среда, государственные финансы и управление.

С сентября 2019 года Верховная Рада приняла 34 закона, изменивших правила игры в бизнес-среде (средний балл за закон — +1,18). Два из них были инициированы президентом (средний балл — +1,37). Среди крупнейших позитивных сдвигов в этой сфере:

• закон об обращении земель сельскохозяйственного назначения (іМоРе 133, +3,0 балла), который обеспечивает реализацию конституционных прав граждан свободно распоряжаться своей собственностью и создает прозрачные условия для покупки земельных участков с/х назначения. С июля 2021 года право собственности на земельные участки с/х назначения площадью до 100 га могут приобретать исключительно граждане Украины. С 1 января 2024 года такую ​​возможность получат также юридические лица, владельцами которых являются украинцы. Для них ограничение — 10 тысяч га. А вот вопрос, предоставлять ли иностранцам право покупать землю согласно этому закону будет решаться на референдуме.
• закон о введении национальной электронной транзитной системы (іМоРе 118, +2,5 балла). Общий режим транзита дает возможность экспортерам из 35 стран, которые к нему присоединились, перевозить грузы с минимальным количеством формальностей. Достаточно оформить таможенную декларацию, и с ней перевозчик может пересекать любые границы между этими странами без дополнительных документов. Чтобы Украина получила приглашение присоединиться к общему режиму транзита, в стране год должна проработать электронная транзитная система. 
• закон, который отменяет паевой взнос при строительстве и заставляет компенсировать убытки миноритарным акционерам (іМоРе 119). Он должен поднять Украину на 15 пунктов вверх в рейтинге Doing Business. Этот закон улучшает законодательное поле сразу в трех направлениях и в целом получил +4,1 балла, 2 из них — по направлению бизнес-среды.

Важнейшим среди инициированных Владимиром Зеленским изменений в этом направлении стал закон об отмене госмонополии на производство спирта (іМоРе 124, +2 балла). До этого почти все виды спирта, кроме биоэтанола (вид биотоплива), можно было производить только на государственных предприятиях. Из-за отсутствия конкуренции спиртовые заводы использовали устаревшие технологии и завышали стоимость спирта. Новый закон постепенно снимает ограничения на частное производство спирта. Чтобы поддержать внутреннее производство, импорт спирта ограничен до 1 января 2024 года. 

На сферу «Государственные финансы и рынок труда» пришлось 19 важных законов (средний балл за закон — +1,28), ни один из них не был инициирован президентом. 

Две реформы, оторвавшиеся от других по количеству баллов: 

• закон о высшем образовании (іМоРе 126, +2,5 балла) позволяет совмещать учебу в университете с практикой на предприятии (дуальное образование), внедряет систему ключевых показателей эффективности (KPI) для ректоров, разрешает лицензирование университетов онлайн, отменяет понятие «диплом государственного образца» и усиливает санкции за плагиат студентов — за это выпускник может быть лишен полученной степени.
• закон об использовании электронных регистраторов расчетных операций и чеков (іМоРе 120) осовременивает администрирование расчетных операций, позволяя делать это программными средствами (например, установленными на смартфон). Ранее закон содержал исчерпывающий перечень устройств, которые бизнес может использовать для регистрации денежных расчетов. Они должны были быть опломбированы для того, чтобы можно было контролировать учет. Эксперты оценили закон в +2,5 балла (+2,0 по направлению «государственные финансы», +0,5 — бизнес-среда).

По 2 балла получили изменения в законодательство о публичных закупках (снижение порогов) (іМоРе 120), закон о трансплантации (іМоРе 125), изменения в администрировании акцизов на спирт и бензин (іМоРе 125).

Треть (9 из 29) реформ в сфере управления были инициированы Владимиром Зеленским. Средний балл за закон в целом — +0,85, за закон, инициированный президентом, — +1,26 балла. 

Среди самых главных изменений: 

• закон о начале работы Высшего антикоррупционного суда (іМоРе 118, +2,0 балла). Когда суд начал работу, оказалось, что нагрузка судей была слишком высока и не позволяла им эффективно рассматривать дела о коррупции среди чиновников. В среднем один судья должен был одновременно рассматривать около 100 дел. Закон, поданный президентом, решил эту проблему. ВАКС рассматривает только те дела по топ-коррупционерам, которые расследовали НАБУ и САП. Нагрузка на судей уменьшилась более чем в десять раз.
• закон о «прослушке» НАБУ и отмене монополии государственных учреждений на проведение экспертизы (іМоРе 120, +2,0 балла). Для того, чтобы прослушивать подозреваемых, НАБУ и ГБР должны были иметь соответствующее решение суда и ознакомить с ним СБУ. Из-за этого бывали случаи утечки информации при расследовании антикоррупционных преступлений и срывались операции НАБУ. Эта проблема теперь решена.
• упомянутый в разделе приоритетных законов закон о наказании за незаконное обогащение (іМоРе 123, дополнительный опрос, +2,0 балла).

Эти три закона были инициированы президентом. Еще один важный закон инициировали депутаты IX созыва ВРУ — закон о концессии (іМоРе 120, +1,8 балла). Он устранил противоречия, которые не позволяли на практике заключать договора концессии, и дополнил перечень видов деятельности, для которых возможны концессии. Среди прочего, это общественно значимые услуги, которые могут быть привлекательными для инвесторов, — например, транспортные. Закон устанавливает упрощенные процедуры выделения земельных участков для концессионных проектов и предоставляет дополнительные гарантии для концессионеров и кредиторов. Например, концессионным договором может предусматриваться возможность замены одного концессионера на другого. 

Не обошлось и без антиреформ. Три закона получили негативные оценки экспертов іМоРе. У всех этих антиреформ похожие проблемы — они так или иначе нарушают баланс между ветвями власти и влияют на независимость государственных органов. 

Эксперты негативно оценили отмену независимости энергетического регулятора. Подписанный президентом закон подчинил Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг, Кабмину (іМоРе 125, -1,8 балла). Закон об отмене депутатской неприкосновенности (одно из предвыборных обещаний Зеленского), целью которого было упростить процедуру привлечения депутатов к уголовной ответственности, сделал их зависимыми от Генерального прокурора, который, в свою очередь, контролируется президентом. Это нарушает независимость и сбалансированность ветвей власти (іМоРе, -2,0 балла). А помощникам депутатов позволили совмещать эту деятельность с другой работой или ведением собственного бизнеса. У них есть существенные полномочия — они могут свободно входить не только в помещения парламента, но и в любые другие государственные учреждения и даже в государственные предприятия. Решение увеличило риск того, что помощники депутатов будут использовать эти возможности для продвижения своего бизнеса (іМоРе 125, -1,0 балл). 

Итак, после избрания новой Верховной Рады и назначения Кабинета Министров во главе с Алексеем Гончаруком реформы ускорились. А вот весной скорость реформ в Украине значительно снизилась. Мы связываем это с необходимостью принятия большого объема нормативных актов для борьбы с медицинским и экономическим кризисом, вызванным коронавирусом. 

С новой Радой президенту удалось принять законы, о которых он говорил в инаугурационной речи (впрочем, не все из этих законов получили положительную оценку). Движение в сторону ЕС также продолжилось. Новая Верховная Рада доработала и приняла законы, подготовленные депутатами VIII созыва (некоторые из них были приняты в первом чтении, но не успели пройти второе). Среди самых важных: закон о введении национальной электронной транзитной системы, закон о добровольном использовании национальных стандартов, закон об авторизованном экономическом операторе на таможне, закон о защите интеллектуальной собственности при импорте или экспорте и закон о рыночном надзоре. Эти законы приближают Украину к принятию соглашения АСAА, так называемого «промышленного безвиза».

Зеленский vs Порошенко

Оба президента в первый год своей каденции столкнулись с кризисами. 

В 2020 году мировая пандемия коронавируса и карантинные ограничения вызвали медицинский и экономический кризис. По прогнозу Организации объединенных наций в этом году мировая экономика упадет на 3,2%, в то время как в октябре 2019 года Международный валютный фонд прогнозировал ее рост на 3,4%. 

В 2014-2015 годах кризис в Украине был локальным, но не менее серьезным: в 2014 году началось вторжение РФ, боевые действия на востоке Украины. Потеря территорий и промышленности, сосредоточенной на них, рост военных расходов, привели к падению ВВП и высокой инфляции. Экономический кризис заставил новоизбранный парламент VIII созыва принять много реформаторских законов — начало 2015 года было временем самых высоких значений Индекса реформ. После введения «турборежима» осенью 2019 года индекс также несколько вырос. 

Чтобы сравнить работу двух президентов, мы выбрали периоды, когда каждый из них получил «новый» парламент и Кабмин. При Петре Порошенко это произошло в декабре 2014 года, при Владимире Зеленском — в конце августа 2019-го.

Для Владимира Зеленского мы взяли период с 29 августа 2019 года, когда Верховная Рада IX созыва приняла присягу и назначила Правительство, по 17 мая 2020 года — 262 дня. 

Для сравнения мы взяли похожий период для Петра Порошенко. 2 декабря 2014 года Верховная Рада VIII созыва назначила Кабинет Министров во главе с Арсением Яценюком. Индекс мониторинга реформ начал отслеживать важные нормативные акты с 28 декабря 2014 года. К этой дате мы добавили 262 дня и получили 16 сентября 2015 года. 

За это время Петр Порошенко успел приобщиться к 97 реформам (в частности он инициировал 8 законов и выдал 3 реформаторских указа), а Владимир Зеленский — к 84 реформам (инициировал 11 реформаторских законов). Однако важно не только количество реформ, но и их значимость. Поэтому мы сравнили прогресс по направлениям Индекса мониторинга реформ, который обеспечили эти реформы (рис. 3).

Рис. 3 показывает, что по всем направлениям больший прогресс произошел во время каденции Петра Порошенко. Однако в сфере «бизнес-среда» разница не слишком большая. В этом направлении Владимир Зеленский присоединился к большему количеству реформ, чем Петр Порошенко, что может свидетельствовать о приоритетности этой сферы для шестого президента Украины.

Если сравнивать по значимости отдельных реформ, то изменения, принятые при каденции Владимира Зеленского, в среднем более значимы в двух направлениях из пяти: Государственных финансах и Монетарной системе. Хотя это не помогло Зеленскому догнать Порошенко по темпу реформ, но может стать хорошей практикой — создание проработанных законопроектов, которые существенно меняют «правила игры» в стране.

Вывод: Петру Порошенко в начале своей каденции удалось более эффективно поработать над изменениями «правил игры» по сравнению с Владимиром Зеленским. Однако у последнего есть еще четыре года, чтобы внедрить другие долгожданные реформы (например, новое трудовое законодательство). При наличии политической воли ни война, ни «коронавирусный кризис» не смогут этому помешать.