З добрими намірами, або Чому уряди прагнуть регулювати ринки і до чого це призводить

Лекція старшого викладача університету Ньюкасла Володимира Білоткача, на якій він розповів, коли уряду варто втручатися і регулювати ринки. Чому добрі наміри регулятора, навіть підкріплені теоретичними викладками, нечасто роблять життя споживачів кращим. І чому практично неможливо спрогнозувати наслідки  дерегуляції.

На семінарі з макроекономіки, який ми проводили в листопаді минулого року, я почав свій виступ з такої простої тези: розвиток можливий виключно у конкурентному середовищі. Це, на жаль, прописна істина, яку багато урядів не розуміють – і тому обмежують конкуренцію. Іноді це є виправданим, іноді не дуже.

Сьогодні ми розпочнемо з теоретичної частини. Чому уряди обмежують конкуренцію? Як це працює? Чи є це виправданим з точки зору економічної теорії?

Скільки років регулюванню?

Іноді обмеження конкуренції (навіть з теоретичної точки зору) нібито повинно працювати чи може працювати. Наведу декілька реальних прикладів, які покажуть, що відбувається на ринку таксі (UBER), і також розкажу про регулювання та лібералізацію авіаційного ринку (якому і присвячено мої дослідження).

Якщо подивитися на історію регулювання конкурентних ринків, то насправді лібералізація — відносно нове явище. Коли капіталізм починав розвиватися, уряди переважно не втручались у роботу ринків. З часом урядове втручання посилилося, і ми отримали досить сильно зарегульовані ринки. Лише приблизно з 1970-х років уряди почали знову відпускати ринки у “вільне плавання”.

Якщо ми подивимось на ринок електроенергії, який був досить сильно зарегульований та монополізований, то зараз ми маємо часткову лібералізацію цього ринку в США, Європі і повну — у Великобританії.

Конкуренція — рушійна сила прогресу

Британський ринок працює таким чином, що генерація електроенергії повністю лібералізована, дистрибуція є також досить конкурентною, та створено оптовий ринок електроенергії, де генератори з дистриб’юторами торгують між собою. Єдина частина ринку, яка залишається регульованою, – це інфраструктура, якою передається електроенергія. Це практично природна монополія, і вона залишається під досить серйозним контролем держави.

Наведу ще декілька прикладів. Візьмемо інтернет (телекомунікаційний ринок). Уже мало хто згадує, що він набув бурхливого розвитку тільки після передачі цієї технології до приватного сектору. Так само ринки транспортних послуг: вони були досить сильно зарегульованими, і частково такими залишаються. Найбільш значним успіхом у дерегуляції, з моєї точки зору, є єдиний ринок авіаційних послуг у ЄС, а також створення конкурентного роздрібного ринку електроенергії у Великобританії. Звичайно, не всі погодяться, що це є значним успіхом у лібералізації, але, на мою думку, це краще, ніж єдина державна монополія. Але деякі ринки, наприклад ринок професійних медичних послуг та ринки пасажирських перевезень, залишаються все ще під урядовим контролем.

Що ми розуміємо під регулюванням? Як правило, під цим розуміють встановлення певних фіксованих цін, що зазвичай супроводжується обмеженням на вхід на ринок. Фактично, якщо ми встановимо фіксовані ціни і регулюватимемо вхід на ринок, то ми отримаємо ситуацію, за якої фірми, що працюють на цьому ринку, отримають прибуток. Якщо ми матимемо ринок, де ціни встановлено на високому рівні, і ми не обмежуватимемо вхід на цей ринок, то ми отримаємо більше фірм, ніж це необхідно. Фірми, які працюватимуть на ринку, будуть неефективно малими. Це висновок, який ми можемо отримати з точки зору простої економічної теорії. Ну і, звичайно, фірми, які прийшли на цей ринок раніше, не хотітимуть приходу нових гравців, тому будь-яке цінове регулювання на практиці буде супроводжуватись обмеженням на вхід на ринок (щоб ті фірми, які вже працюють, могли й далі отримувати свою ренту).

Часто ми можемо мати ситуацію, яку я називаю «несиметричним регулюванням ринків», тобто коли ринок у межах країни може бути вільним і відкритим, але існують обмеження на міжнародних ринках. Протекціонізм все ще процвітає на багатьох ринках, і тому створення вільного ринку всередині ЄС є величезним досягненням Європи.

Обмеження, які накладаються на міжнародних ринках, часто стосуються входу на ринок. Наприклад, якщо ви захочете відкрити авіакомпанію в США, то, за законами цієї країни, ви не матимете права володіти більше ніж 25% цієї авіакомпанії. До того ж керівником компанії повинен бути саме американець. Це робиться нібито з міркувань безпеки.

Мотивація регулятора

Розглянемо питання втручання держави на ринок. З точки зору економічної теорії, тут ми маємо декілька цікавих теоретичних напрацювань.

1. Теорія захоплення (capture theory), яка стверджує: щоб зрозуміти, де уряд буде втручатися у функціонування ринку, потрібно поставити запитання «Де це вигідно фірмам?» І, згідно з цією теорією, фірми намагатимуться створити під себе урядові організації, які будуть регулювати ринок в інтересах саме цих фірм.
2. Модель Стіглера-Пельцмана (Stigler Peltzman model), в якій регулятор розглядається як раціональний економічний агент, який прагне не втратити свою роботу, для чого йому потрібно забезпечити певний рівень політичної підтримки. Політична підтримка отримується від споживачів і від виробників, які чим більший прибуток отримують внаслідок регулювання – тим більшу політичну підтримку надають регулятору. У результаті ця теорія передбачає, що раціональний регулятор регулюватиме два типи ринків.

Перший — природні монополії, наприклад ринок електроенергії. Якщо регулятор встановить досить низький рівень цін, але такий, щоб виробники не втрачали гроші, то таким чином він зможе собі забезпечити достатній рівень політичної підтримки. Але також ця модель прогнозує, що і конкурентні ринки будуть підпадати під регулювання, тому що на цих ринках регулятор може досягти підтримки виробників, не втративши підтримку споживачів. Особливо якщо виробники є певною гомогенною групою, як, наприклад, водії таксі, а споживачі є досить розрізненими, і якщо не весь електорат користується послугами цих фірм. Тобто, з точки зору цієї моделі, ринок таксі ідеальний для регулювання.

Коли потрібен регулятор

Ще однією економічною теорією, яка може виправдати втручання держави в деякі з конкурентних ринків, є теорія second best. Пояснити її досить просто. Ми знаємо, що ринки з досконалою конкуренцією є вельми ефективними, тобто ціна падає, а фірми, які залишаються на цих ринках, працюють з найнижчими витратами, які можливі при сучасних технологіях. І ми знаємо, що втручання на ринки з досконалою конкуренцією призведе до втрат добробуту, тобто того, що економісти називають welfare losses. Але якщо ми втручатимемося на ринки з недосконалою конкуренцією, то результат може бути як позитивним, так і негативним.

Наприклад, ми маємо два типи провалів ринку (market failure) — зовнішні ефекти та монополію.

Монополіст, який працює на ринку із сильним зовнішнім ефектом, може в результаті забезпечити більший рівень добробуту, ніж конкурентний підхід. Тобто монополіст зазвичай знижує випуск товару порівняно з конкурентним ринком, проте зниження випуску товару може бути кращим результатом з точки зору добробуту для суспільства через те, що монополіст тим самим інтерналізує зовнішні ефекти.

Так само, якщо ми розглянемо різні моделі олігополії з вільним входом на ринок. Якщо ми врахуємо незворотні витрати, тобто те, що ми називаємо sunk cost, то такі моделі часто призводять до виникнення більшої за оптимальну кількості фірм, що працюють на ринку.

Але такий мікроменеджмент ринків з боку регулятора не завжди є виправданим. З точки зору теорії second best, держава має право втручатися на будь-які ринки, тому що більшість ринків, з якими ми стикаємося в повсякденному житті, є ринками з недосконалою конкуренцією. Теоретично держава може відрегулювати всі ринки таким чином, щоб досягти суспільно оптимального результату. Але якщо взяти до уваги, що уряд не завжди знає, як саме ці ринки працюють, і не завжди може оцінити правильно витрати учасників ринку та інші фактори, то на практиці такий мікроменеджмент є значно менш виправданий, ніж це здається з теорії.

До чого, як правило, призводить регулювання конкурентних або потенційно конкурентних ринків? По-перше, фірми, що працюватимуть на такому ринку, отримуватимуть певну ренту: ціна вища за витрати, вхід закритий, прибуток майже гарантований. З іншого боку, ці фірми матимуть можливість лобіювати свої інтереси. Таке регулювання також призводить до відсутності стимулів до підвищення продуктивності та інновацій. Таким прикладом може слугувати утворення профспілок, які будуть захищати інтереси найманих робітників.

На деяких ринках фірми починають конкурувати через нецінові характеристики. Така ситуація була на ринку авіаційних перевезень США у той час, коли він був регульованим. У такій ситуації ціни фіксовані, фірми отримують прибуток, проте певна конкуренція за споживачів все ще існує. Прикладом такої конкуренції є підвищення якості послуг. Те, що відбувається зараз на ринку, це, власне кажучи, повернення до цінової конкуренції, яке відбувається досить повільно.

UBER як сигнал

Кілька слів про ринок таксі. Я вже казав, що це й ринок, з точки зору моделі Stigler-Peltzman, є ідеальним для регулювання. (Споживачі не завжди є електоратом. Часто послугами таксі користуються люди, що не живуть у вашому місті.) Послуги таксі, як правило, регулюються на місцевому рівні, і в результаті, якщо ви будете тримати ціни високими, падіння політичної підтримки від споживачів не буде значним для вас. Також це дуже легко виправдати з точки зору безпеки та асиметричної інформації. У більшості великих міст кількість таксі обмежена: наприклад, у Парижі — 18 000, Лондоні — 22 500, у Нью-Йорку — тільки 13 000. Ліцензії іноді коштують дорого, наприклад, у Нью-Йорку близько $500 000.

Найбільш цікавою інновацією на цьому ринку є компанія Uber. Фактично на цьому ринку є два сегменти: компанії, яким дозволено підбирати людей на вулиці, та ті, яких можна викликати, тільки замовивши послугу телефоном. Ось цей, другий сегмент є менш регульованим, і фактично Uber є компанією, яка працює в цьому сегменті. Його основною перевагою є інноваційна система замовлення, яка скорочує час від моменту замовлення, а також витрати компанії на штат диспетчерів. Хоча одним із недоліків цього сервісу є неможливість замовити поїздку заздалегідь. Але ця компанія створює конкуренцію і для другого сегменту ринку саме через скорочення часу від замовлення до подачі автівки. У результаті влада відреагувала на появу цієї компанії по-різному. У деяких країнах, як, наприклад, Франція, Іспанія, її було заборонено, але в інших країнах вона працює як звичайна компанія.

Для мене це досить показовий приклад. Якщо ви працюєте на якомусь ринку, і з’являється компанія, яка створює загрозу для вашого бізнесу, то ви або починаєте думати, як вам змінити свою бізнес-модель, як вам конкурувати краще, або ви телефонуєте до вашого policy maker і просите його заборонити діяльність такої компанії. І саме реакція влади різних країн на появу Uber для мене є досить потужним сигналом того, як взагалі працює економічна система в різних країнах. Для мене це показує рівень відкритості економіки. І у зв’язку з планами цієї компанії щодо входу до України — це буде потужним сигналом для інших компаній, що на український ринок можна вийти з інноваційними продуктами і працювати тут.

Декілька слів про авіаринок. Якщо ми подивимося на нього загалом, то ми побачимо, що більшість внутрішніх ринків всередині окремих країн є нерегульованими, тобто лібералізованими. Цей тренд почався у США у 1978 році. Федеральний уряд дозволив компаніям, що здійснюють перевезення між штатами, вільно встановлювати ціни, маршрути та регулярність рейсів. Потім у 1990-х роках цей тренд підхопили всередині ЄС і створили єдиний ринок авіаперевезень. Проте в обох країнах залишаються обмеження на участь іноземного капіталу: це 25% у США і приблизно 49% у ЄС. Також у багатьох країнах залишається система регулювання договорів, яка визначає, хто, куди, як часто повинен літати, і час від часу затверджує, які ціни мають бути встановлені.

Якщо проаналізувати більш ніж 30-річний досвід лібералізації у світі, то коли ринок відкривається, одразу приходять нові гравці, ринок стає досить фрагментований, проте з часом відбувається його певна консолідація. Тобто слабкіші гравці відходять, деякі компанії поглинаються більш ефективними гравцями і т.д. Але основним результатом лібералізації авіаційного ринку є інновації, які виникли при цьому. Це структура мереж (hubbing spot system), аеропорт, через який іде значний пасажиропотік. Це процедури бронювання, електронні квитки, система ціноутворення, яка ускладнилась і дозволяє авіакомпаніям пропонувати досить значні знижки для тих пасажирів які планують свою подорож заздалегідь. Конкуренція також привела до зниження витрат і загального цінового рівня авіакомпаній. У східноєвропейських країнах з’явився ринок VFR (visiting friends and reletives), який зайняли лоукости. Але основною перевагою відкритого ринку, на мою думку, є динамічність і можливість швидкої реакції на зміни.

Двома словами

Якщо підсумувати всі уроки лібералізації ринків, можемо впевнено сказати: після лібералізації ринок змінюється, але дуже важко передбачити, як саме він зміниться, майже неможливо спрогнозувати інновації, які вигадають та застосують гравці на ринку. Проте лібералізація ринків є гарною новиною для споживачів. Вони, як правило, виграють від збільшення конкуренції. Але слід мати на увазі, що оскільки ринків з досконалою конкуренцією фактично не існує, то не варто очікувати, що все буде ідеально.