Добрыми намерениями, или Почему правительства стремятся регулировать рынки и к чему это приводит

Конспект лекции старшего преподавателя Университета Ньюкасла Владимира Билоткача, на которой он рассказал, когда правительству следует вмешиваться и регулировать рынки, а когда лучше держаться от рынка подальше. Почему благие намерения регулятора, даже подкрепленные теоретическими выкладками, нечасто делают жизнь потребителей лучше. И почему почти нельзя спрогнозировать, к чему приведет дерегуляция.

На прошлой лекции по макроэкономике, которую мы проводили в ноябре прошлого года, я начал свое выступление с такого простого тезиса: развитие возможно только в конкурентной среде. Это, к сожалению, прописная истина, которую многие правительства не понимают и ограничивают конкуренцию. Иногда это оправдано, иногда не очень.

Сегодня мы начнем с теоретической части. Почему правительства ограничивают конкуренцию? Как это работает? Является ли это оправданным с точки зрения экономической теории?

Сколько лет регулированию

Иногда ограничение конкуренции (даже с теоретической точки зрения) якобы должно работать или может работать. Приведу несколько реальных примеров, которые покажут, что происходит на рынке такси (UBER), и также расскажу о регулировании и либерализации авиационного рынка (которому и посвящены мои исследования).

Если посмотреть на историю регулирования конкурентных рынков, то на самом деле либерализация — относительно новое явление. Когда капитализм начинал развиваться, правительства не вмешивались во что-либо, рынки развивались, как они хотели. Со временем правительства захотели вмешиваться в рынки, и мы получили достаточно сильно зарегулированные рынки. Но где-то с 1970-х годов правительства начали отпускать рынки в свободное плавание.

Если мы посмотрим на рынок электроэнергии, который был довольно сильно зарегулирован и монополизирован, то сейчас мы имеем определенную либерализацию этого рынка в США, Европе и полную — в Великобритании.

Конкуренция – движущая сила прогресса

Британский рынок работает таким образом, что генерация электроэнергии полностью либерализирована, дистрибуция также является весьма конкурентной и создан оптовый рынок электроэнергии, где генераторы с дистрибьюторами торгуют между собой. Единственная часть рынка, которая остается регулируемой, это инфраструктура, которой передается электроэнергия. Это практически естественная монополия, и она остается под достаточно серьезным контролем государства.

Приведу еще несколько примеров успешной либерализации. Возьмем интернет (телекоммуникационный рынок). Уже мало кто вспоминает, что он начал бурно развиваться только после передачи этой технологии в частный сектор. Так же рынки транспортных услуг: они были весьма зарегулированными и сейчас остаются частично такими же. Наиболее значительным успехом в дерегуляции, с моей точки зрения, является единый рынок авиационных услуг в ЕС, а также создание конкурентного розничного рынка электроэнергии в Великобритании. Конечно, не все согласятся, что это является значительным успехом в либерализации, но, по моему мнению, это лучше, чем единая государственная монополия. Но некоторые рынки, например рынок профессиональных медицинских услуг и рынки пассажирских перевозок, остаются все еще под правительственным контролем.

Что мы понимаем под регулированием? Как правило, под этим понимают установление определенных фиксированных цен, что обычно сопровождается ограничением входа на рынок. Фактически, если мы установим фиксированные цены и будем регулировать вход на рынок, то мы получим ситуацию, при которой фирмы, работающие на этом рынке, получат прибыль.

Зачем ограничивают вход на рынок? Если цены установлены на высоком уровне, и мы не будем ограничивать вход на этот рынок, то мы получим больше фирм, чем это необходимо. Фирмы, которые будут работать на рынке, будут неэффективно малы. Это вывод, который мы можем получить с точки зрения простой экономической теории. Ну и, конечно, фирмы, которые пришли на этот рынок первыми не захотят прихода новых игроков, поэтому любое ценовое регулирование на практике будет сопровождаться ограничением входа на рынок (чтобы те фирмы, которые уже работают, могли и дальше получать свою ренту).

Часто мы можем наблюдать ситуацию, которую я называю «несимметричным регулированием рынков», то есть когда рынок внутри страны может быть свободным и открытым, но существуют ограничения на международных рынках. Протекционизм все еще процветает на многих рынках, и поэтому создание свободного рынка внутри ЕС является огромным достижением Европы.

Ограничения, налагаемые на международных рынках, часто касаются входа на рынок. Например, если вы захотите открыть авиакомпанию в США, то, по законам этой страны, вы не имеете права владеть более 25% этой авиакомпании. К тому же руководителем компании должен быть именно американец. Это делается якобы из соображений безопасности.

Мотивация регулятора

Рассмотрим вопрос вмешательства государства на рынок. С точки зрения экономической теории, здесь мы имеем несколько теоретических наработок.

1. Теория захвата (capture theory), которая утверждает: чтобы понять, где правительство будет вмешиваться в функционирование рынка, нужно задать вопрос «Где это выгодно фирмам?» И, согласно этой теории, фирмы будут пытаться создать под себя правительственные организации, будут регулировать рынок в интересах именно этих фирм.
2. Модель Stigler Peltzman model, в которой регулятор рассматривается как рациональный экономический агент, который стремится не потерять свою работу, для чего ему нужно обеспечить определенный уровень политической поддержки. Политическую поддержку обеспечивают потребители (чем ниже цена, тем выше поддержка от них) и производители, которые чем большую прибыль получают в результате регулирования, тем большую политическую поддержку оказывают регулятору. В результате эта теория предполагает, что рациональный регулятор будет регулировать два типа рынков.

Первый — естественные монополии, например, рынок электроэнергии. Если регулятор установит достаточно низкий уровень цен, но такой, чтобы производители не теряли деньги, то таким образом он сможет себе обеспечить достаточный уровень политической поддержки. Но также эта модель прогнозирует, что и конкурентные рынки будут подпадать под регулирование, так как на этих рынках регулятор может достичь поддержки производителей, не потеряв поддержку потребителей. Особенно если производители являются определенной гомогенной группой, как, например, водители такси, а потребители являются достаточно разными, и если не весь электорат пользуется услугами этих фирм. То есть, с точки зрения этой модели, рынок такси идеальный для регулирования.

Когда нужен регулятор

Еще одной экономической теорией, которая может оправдать вмешательство государства в некоторые из конкурентных рынков, является теория second best. Объяснить ее довольно просто. Мы знаем, что рынки с совершенной конкуренцией является весьма эффективными, то есть цена падает, фирмы, которые остаются на этих рынках, работают с самыми низкими затратами, которые возможны при современных технологиях и тому подобное. И мы знаем, что вмешательство на рынки с совершенной конкуренцией приведет к потерям благосостояния, то есть того, что экономисты называют welfare losses. Но если мы будем вмешиваться на рынки с несовершенной конкуренцией, то результат может быть как положительным, так и отрицательным. Например, мы имеем два типа market failure — внешние эффекты и монополию.

Монополист, который работает на рынке с сильным негативным внешним эффектом (negative externality), может в результате обеспечить больший уровень благосостояния, чем конкурентный рынок. Монополист обычно снижает выпуск товара по сравнению с конкурентным рынком, однако снижение выпуска товара может быть лучшим результатом с точки зрения благосостояния для общества из-за того, что монополист тем самым интернализирует внешние эффекты.

Так же, если мы рассмотрим различные модели олигополии со свободным входом на рынок. Если мы учтем необратимые затраты, то есть то, что мы называем sunk cost, то такие модели часто приводят к приходу на рынок большего чем оптимальное количество фирм.

Но такой микроменеджмент со стороны регулятора не всегда является оправданным. С точки зрения теории second best, государство имеет право вмешиваться в любые рынки, так как большинство рынков, с которыми мы сталкиваемся в повседневной жизни, являются рынками с несовершенной конкуренцией. Теоретически государство может отрегулировать все рынки таким образом, чтобы достичь оптимального результата. Но если принять во внимание, что правительство не всегда знает, как эти рынки работают, и не всегда может правильно оценить расходы участников рынка и другие факторы, то на практике такой микроменеджмент значительно менее оправдан, чем это кажется в теории.

Результаты резулирования рынков

К чему, как правило, приводит регулирование конкурентных или потенциально конкурентных рынков? Во-первых, фирмы, которые будут работать на таком рынке, будут получать определенную ренту: цена выше расходов, вход закрыт, прибыль почти гарантирована. С другой стороны, эти фирмы будут иметь возможность лоббировать свои интересы. Такое регулирование также приводит к отсутствию стимулов к повышению производительности и инноваций. Таким примером может служить образование профсоюзов, которые будут защищать интересы наемных работников.

На некоторых рынках фирмы начинают конкурировать через неценовые характеристики. Такая ситуация была на рынке авиационных перевозок США в то время, когда он был регулируемым. В такой ситуации цены фиксированные, фирмы получают прибыль, однако определенная конкуренция за потребителей все еще существует. Примером такой конкуренции является повышение качества услуг. То, что происходит сейчас на рынке, это, собственно говоря, возвращение к ценовой конкуренции, которая происходит довольно медленно.

UBER как сигнал

Несколько слов о рынке такси. Я уже говорил, что этот рынок, с точки зрения модели Stigler Peltzman, идеально подходит для регулирования. (Потребители не всегда являются электоратом. Часто услугами такси пользуются люди, не проживающие в вашем городе.) Услуги такси, как правило, регулируются на местном уровне, и в результате, если вы будете держать цены высокими, падение политической поддержки от потребителей не будет значительным для вас. Также это очень легко оправдать с точки зрения безопасности и асимметричной информации. В большинстве крупных городов количество такси ограничено: например, в Париже — 18 000, Лондоне — 22 500, в Нью-Йорке — только 13 000. Лицензии иногда стоят дорого, например, в Нью-Йорке около $500 000.

Наиболее интересной инновацией на этом рынке является компания Uber. Фактически на этом рынке есть два сегмента: компании, которым разрешено подбирать людей на улице, и те, услуги которых можно только заказывать по телефону. Вот этот, второй сегмент является менее регулируемым, и фактически Uber является компанией, которая работает в этом сегменте. Его основным преимуществом является инновационная система заказа, которая сокращает время от момента заказа, а также расходы компании на штат диспетчеров. Хотя одним из недостатков этого сервиса является невозможность заказать поездку заранее. Но эта компания создает конкуренцию и для первого сегмента рынка именно из-за сокращения времени от заказа до подачи автомобиля. В результате власть отреагировала на появление Uber по-разному. В некоторых странах, как, например, Франция, Испания, ее деятельность ограничили и запретили, но в других странах она работает как обычная компания.

Для меня это достаточно показательный пример. Если вы работаете на каком-либо рынке, и появляется компания, которая создает угрозу для вашего бизнеса, то вы или начинаете думать, как вам изменить свою бизнес-модель, как вам конкурировать лучше, или вы звоните к вашему policy maker и просите его запретить деятельность такой компании. И именно реакция властей различных стран на появление Uber для меня является достаточно мощным сигналом того, как вообще работает экономическая система в разных странах. Для меня это показывает уровень открытости экономики. И в связи с планами этой компании на вход в Украину — это будет мощным сигналом для других компаний, что на украинский рынок можно выйти с инновационными продуктами и работать здесь.

Несколько слов об авиарынке. Если мы посмотрим на него в целом, то мы увидим, что большинство внутренних рынков отдельных стран является нерегулируемым, то есть либерализованными. Этот тренд начался с США в 1978 году. Федеральное правительство позволило компаниям, осуществляющим перевозки между штатами, свободно устанавливать цены, маршруты и регулярность рейсов. Затем в 1990-х годах этот тренд подхватили внутри ЕС и создали единый рынок авиаперевозок. Однако в обеих странах остаются ограничения на участие иностранного капитала: это 25% в США и примерно 49% в ЕС. Также во многих странах остается система регулирования договоров, которая определяет, кто, куда, как часто должен летать, и время от времени утверждает, какие цены должны быть установлены.

Если проанализировать более чем 30-летний опыт либерализации в мире, то когда рынок открывается, сразу приходят новые игроки, рынок становится достаточно фрагментированным, однако со временем происходит его определенная консолидация. То есть слабые игроки уходят, некоторые компании поглощаются более эффективными игроками и т.д. Но основным результатом либерализации авиационного рынка являются инновации, которые возникли при этом. Это структура сетей (hub-and-spoke system), аэропорт, через который идет значительный пассажиропоток. Это процедуры бронирования, электронные билеты, система ценообразования, которая осложнилась и позволяет авиакомпаниям предлагать довольно значительные скидки для тех пассажиров, которые планируют свое путешествие заранее. Конкуренция также привела к снижению затрат и общему ценовому уровню авиакомпаний. В восточноевропейских странах появился рынок VFR (visiting friends and reletives), который заняли лоукосты. Но основным преимуществом открытого рынка, по моему мнению, является динамичность и возможность быстрой реакции на изменения.

Двумя словами

Если суммировать все шаги либерализации рынков, можем уверенно сказать: после либерализации рынок меняется, но очень трудно предсказать, как он изменится, и почти невозможно спрогнозировать инновации, которые придумают и применят игроки на рынке. Однако либерализация рынков является хорошей новостью для потребителей. Они, как правило, выигрывают от увеличения конкуренции. Но следует иметь в виду, что поскольку рынков с совершенной конкуренцией фактически не существует, то не стоит ожидать, что все будет идеально.