«Для свободи найнебезпечніші приховані зазіхання з боку
людей старанних, добромисних, але позбавлених розуміння.»
Суддя Луїс Брандіс, справа «Олмстед проти США», 277 U.S. 479 (1928)
Фільм 1925 року «Броненосець Потьомкін» у різний час був заборонений у США, Великобританії, СРСР та Франції. «Механічний апельсин» Стенлі Кубрика був вилучений з британського прокату 1973 року. У 2007 у М’янмі заборонили стрічку «Сімпсони в кіно». У 2016 році Україна внесла мультфільми «Троє із Простоквашино» та «По слідах Бременських музик» у чорний список фільмів, що заборонені для демонстрування і розповсюдження.
Ці два мультфільми та понад 600 інших стрічок були заборонені в Україні впродовж останніх чотирьох років. Ця широкомасштабна заборона є складовою ширшої інформаційної стратегії, до якої вдалася українська влада у відповідь на російську пропагандистську машину. Хоч пропаганда загрожує свободі медіа, вона також часто стає зручним виправданням для уряду, що обмежує критичні висловлювання.
Ця стаття намагається встановити законність цієї заборони та дослідити, чи досягає вона належного балансу між зобов’язанням держави забезпечувати національну безпеку та свободою вираження поглядів.
Законодавство України
Конституція України гарантує свободу вираження поглядів і зобов’язує державу захищати територіальну цілісність і суверенітет [1]. Однак вона також передбачає, що свобода вираження поглядів не є абсолютною і може бути обмежена законом через низку причин, зокрема в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку. Ці положення відображені у низці інших нормативних актів [2]. Наприклад, закон «Про інформацію» забороняє використання інформації з метою підбурювання до насильства та ненависті, поширення пропаганди війни та закликів до порушення територіальної цілісності України[3]. Водночас цей закон гарантує право на доступність і повноту інформації, а також свободу вираження поглядів та інформаційну безпеку[4]. Стаття 24 цього закону забороняє цензуру, тоді як стаття 30 гарантує, що «[н]іхто не може бути притягнутий до відповідальності за висловлення оціночних суджень».
У 2015 році Україна ухвалила закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформаційного телерадіопростору України» (далі «Про внесення змін…»), який вносить зміни до Закону України «Про кінематографію». Згідно статті 15 зміненого закону України «Про кінематографію» Державне агентство України з питань кіно (далі Держкіно) [5] видає державний дозвіл на розповсюдження та демонстрування певного фільму. Держкіно зберігає за собою право відмовити в такому дозволі через низку причин, перерахованих у статті 15. Зокрема така відмова може мати місце у випадку, якщо фільм містить будь-які матеріали, що пропагують війну, насильство, розпалюють ненависть та/або загрожують незалежності України. Іншою підставою для відмови у наданні дозволу є участь у зйомках фільму особи, яка знаходиться у Списку осіб, дії яких створюють загрозу національній безпеці України [6]. Окрім того, стаття 15 відсилає до статті 15-1, яка наводить інший список підстав для заборони фільму.
У випадках порушення закону стаття 72 дозволяє національному регулюючому органу анулювати ліцензію на право мовлення на підставі рішення суду. Ця стаття не конкретизує тип порушення, який потягне за собою цю санкцію, а, отже, можна застосувати і статтю 6.
По-перше, стаття 15-1 оголошує поза законом фільми, які «містять популяризацію органів держави-агресора та радянських органів державної безпеки.» Заборона поширюється на фільми, які «містять пропаганду» таких органів держав-агресорів або їхніх окремих дій, що створюють схвальний образ працівників цих органів (хоч трохи позитивні прямі або непрямі опис та/або згадки про них) або фільми, що виправдовують окупацію території України. Ця заборона стосується будь-якого фільму, виробленого після 1 серпня 1991 року незалежно від країни походження. По-друге, ця заборона також поширюється на фільми, які не містять такої пропаганди, але вироблені фізичними та юридичними особами держави-агресора і були вироблені та/або вперше оприлюднені після 1 січня 2014 року. Держкіно зобов’язане ретроактивно анулювати попередньо видані дозволи на такі фільми. За порушення положень закону передбачаються адміністративні санкції.
Аналогічним чином, пункт 2 статті 6 Закону «Про телебачення та радіомовлення» забороняє «заклик[и] до розв’язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті» і перераховує обмеження щодо трансляції вищезазначених тем. У випадках порушення закону стаття 72 дозволяє національному регулюючому органу анулювати ліцензію на право мовлення на підставі рішення суду. Ця стаття не конкретизує тип порушення, який потягне за собою цю санкцію, а, отже, можна застосувати і статтю 6.
Держкіно опублікувало на офіційному сайті списки фільмів, заборонених у 2014-2017 роках. Ці оприлюднені списки складені на основі рішення Експертної комісії Держкіно з демонстрування та розповсюдження фільмів. Ці рішення не оприлюднюються, а «повідомляються» заявнику на дозвіл Держкіно [7]. У списках Держкіно не зазначена конкретна причина заборони кожного окремого фільму. Натомість дається загальне твердження, що ці фільми порушують Закон України «Про кінематографію». Відповідно, можна лише здогадуватися про фактичні конкретні підстави для заборони кінострічки.
Міжнародне право
Як Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (надалі МПГПП) [8], так і Європейська Конвенція з прав людини (надалі ЄКПЛ)[9] захищають свободу вираження поглядів, а також право одержувати і передавати інформацію та ідеї. Це стосується не лише змісту інформації чи ідей, але також і їхньої форми, зокрема й радіопередач, фільмів та романів [10]. Обидві конвенції не поширюють захист на дії, спрямовані проти прав людини, зокрема підбурювання до насильства та ненависті [11]. Втім, Європейський суд з прав людини неодноразово стверджував, що свобода вираження поглядів застосовується не лише до тих ідей, які вважаються нешкідливими або прихильними, а й до тих, які ображають, шокують або викликають стурбованість у держави або будь-якого прошарку населення [12].
Європейський суд з прав людини неодноразово стверджував, що свобода вираження поглядів застосовується не лише до тих ідей, які вважаються нешкідливими або прихильними, а й до тих, які ображають, шокують або викликають стурбованість у держави або будь-якого прошарку населення.
Оскільки свобода вираження поглядів не є абсолютною, обидві конвенції передбачають певні умови, яким має відповідати законне обмеження свободи вираження поглядів [13]. Обмеження, накладені державою на свободу вираження поглядів, мають бути обгрунтовані і відповідати трьохсходинковому тесту: вони повинні бути а) встановлені законом, б) мати законну мету; і в) бути необхідними та співрозмірними до мети. Закон України «Про внесення змін…» має сумнівні шанси пройти цей тест.
Встановлені законом
Цей пункт вимагає, щоб обмеження було передбачено текстом закону, який є доступним [14] і чітким [15]. Такий закон не повинен надавати виконавчому або адміністративному органу надто широких повноважень в обмеженні свободи вираження поглядів [16]. Проте, у справі «Башкая і Окчюоглу проти Туреччини» Суд визнав, що держави та національні суди мають широку свободу розсуду у визначенні того, що слід визнати сепаратистською пропагандою, спрямованою проти територіальної цілісності держави.
Проект «Про внесення змін…» впроваджений у формі закону. Однак, в контексті цього закону неможливо дискутувати про те, чи підбурює конкретний заборонений фільм до насильства або чи прирівнюється до висловлювань, що не підпадають під захист свободи слова, оскільки текст закону робить цей чинник практично несуттєвим. Попри розпливчастість визначення «пропаганди», наразі ця заборона має невибірковий характер і забороняє фільми за територіальним принципом. Необхідно внести поправки в текст закону таким чином, щоб зобов’язати Експертну комісію конкретизувати причини рішення заборонити певний фільм.
Попри розпливчастість визначення «пропаганди», наразі ця заборона має невибірковий характер і забороняє фільми за територіальним принципом. Необхідно внести поправки в текст закону таким чином, щоб зобов’язати Експертну комісію конкретизувати причини рішення заборонити певний фільм.
Понад те, Держкіно має надзвичайно широкі повноваження, оскільки цей виконавчий орган має повну дискрецію щодо надання чи відмови у видачі дозволів на розповсюдження фільмів. Також рішення Держкіно впливає на можливість отримати ліцензію на трансляцію. Крім того, закон не окреслює положень стосовно: а) процедури розгляду фільму та зобов’язання оприлюднювати результати такого розгляду (рішення Експертної комісії Держкіно); б) особливості застосування санкцій. Отже, доступність і чіткість Закону «Про внесення змін…» залишається під питанням.
Законна мета
Як МПГПП, так і ЄКПЛ зазначають національну безпеку у вичерпному переліку інтересів, захист яких може виправдати обмеження свободи вираження поглядів. У справі «Комерсант Молдови» проти Молдови» суд визнав, що втручання держави в право газети на свободу вираження поглядів мало законну мету — захист національної безпеки. Однак, національні суди Молдови не змогли вказати, яким саме чином статті газети загрожували національній безпеці. Відповідно, санкціоноване державою закриття газети було визнано незаконним втручанням. Так само у справі «Ердогду та Індже проти Туреччини» суд встановив, що прагнення уряду захистити територіальну цілісність у світлі подій на південному сході Туреччини відповідало вимогам статті 10 [17]. Проте, суд не виявив заклику до насильства в аналітичному інтерв’ю турецького соціолога, який пояснив свою думку щодо ставлення уряду до курдського питання [18].
Пояснювальна записка до Проекту Закону України «Про внесення змін…» прямо вказує: «метою законопроекту є запровадження правового механізму захисту національної безпеки України в інформаційній сфері шляхом обмеження в Україні будь-яких форм пропаганди, що використовуються державою-окупантом». В умовах окупації Криму та збройного конфлікту, що триває на Сході України, така заявлена ціль української влади ймовірніше за все буде визнана законною метою.
В умовах окупації Криму та збройного конфлікту, що триває на Сході України, така заявлена ціль української влади ймовірніше за все буде визнана законною метою.
Необхідні і співрозмірні
Ця вимога встановлює, чи застосовувалося обмеження права в результаті «нагальної» або «суттєвої» суспільної необхідності [19], чи було воно релевантним, достатнім і співрозмірним [20] поставленій законній меті [21], а також чи було воно найбільш ефективним і найменш інтрузивним заходом, який було застосовано розумно, обережно і сумлінно [22].
Затяжний чотирирічний озброєний конфлікт, втрата територій і масова пропаганда в російських ЗМІ, безсумнівно, у сукупності відповідають критеріям «нагальної потреби», яка виправдовує необхідність державного втручання. Однак Закон України «Про внесення змін…» украй далекий від виконання критерію співрозмірності.
На початку цієї статті ми згадали два мультфільми: «Троє із Простоквашино» (історія підлітка, який сквотує в селі з друзями-тваринами) та «По слідах Бременських музик» (казка про принцесу-групі, яка втікає з музичним гуртом, за яким женеться королівський детектив), вироблені в 1978 та 1973 роках відповідно. Обидва мультфільми заборонені Законом України «Про внесення змін…» без зазначення конкретної причини.
Стаття 15 Закону України «Про внесення змін…» забороняє показ і розповсюдження фільмів, а) які містять будь-які матеріали, що «…пропагують війну, насильство, жорстокість […]; спрямовані на ліквідацію незалежності України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, приниження нації, […] приниження особистості, що пропагують […] неповагу до батьків» та/або б) якщо у створенні цього фільму брала участь особа, включена до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці і цей фільм було вироблено після 1991 року. Прикметно, що обидва мультфільми не підпадають під це визначення.
Їх не можна заборонити через участь митців, включених до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, адже вони були вироблені та випущені до 1991 року. Отже, уряд передбачає, що обидва мультфільми якимось чином пропагують війну та розпалюють ворожнечу. Нам залишається здогадуватися, яким саме чином. Особливої іронії ситуація набуває у випадку з мультфільмом «По слідах Бременських музик», оскільки він є сатирою на контролюючий радянський уряд, що засуджував вплив «Заходу» і на особисту драму Брежнєва та його вільнодумної дочки.
Особливої іронії ситуація набуває у випадку з мультфільмом «По слідах Бременських музик», оскільки він є сатирою на контролюючий радянський уряд, що засуджував вплив «Заходу» і на особисту драму Брежнєва та його вільнодумної дочки.
В обох мультфільмах присутній лейтмотив дитини, що втекла з дому, що може бути інтерпретовано як заохочення «неповаги до батьків», що заборонено Законом України «Про внесення змін…» та Законом України «Про захист суспільної моралі» (2003 рік). Однак, їх демонстрували на території України впродовж 25 років (і майже 40 років загалом), і держава ніколи раніше не намагалася їх заборонити, навіть попри існування норм, що забороняли мову неповаги чи насильства. Так само Україна ніколи не намагалася заборонити мультфільм «Відважна» компанії «Pixar», що демонструє схожий бунтівний вік дорослішання Меріди. Українська мораль почувалась надійно і без додаткових заборон. Ці два мультфільми не є винятком: список містить безліч кінострічок без жодних ознак розпалювання насильства та ненависті.
Ще одним аргументом проти цієї заборони є її неефективність, адже всі заборонені фільми знаходяться в онлайн-доступі. На цьому кілька разів наголошували Головне науково-експертне управління Верховної Ради України, Офіс Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ, ГО «Партнери цифрового правозахисту». Відповідно, Закон України «Про внесення змін…» і спосіб, у який він виконується не є достатніми і співрозмірними заявленій урядом меті.
Висновки
Держава не просто може, але й зобов’язана слідкувати за тим, щоб інформаційний простір був вільний від будь-яких зловживань. Тож ця стаття не ставить під сумнів законність занепокоєння уряду щодо інформаційної безпеки в Україні. Сусідні країни успішно накладають обмеження на розповсюдження мови ворожнечі, що походить з російських медіа-джерел. Наприклад, у 2018 році Єврокомісія розглянула повідомлення Литви про зміст програм, які транслював телеканал «РТР-Планета», і встановила, що призупинення Литвою на 12 місяців трансляції цього каналу на підставі розпалювання ненависті відбулося законно, співрозмірно та у законному порядку. Заборона литовського уряду обмежена в часі, спирається на конкретні ефірні матеріали, які відповідають визначенню підбурювання до війни та ненависті. Українська ж заборона, навпаки, є надто узагальнюючою, не містить конкретики та не має часових обмежень. Це яскравий приклад того, як адекватний та потрібний захід може бути скомпрометований поганим квапливим втіленням.
Тож не дивно, що останні поправки у правовому полі, що регулює український медіапростір, включно з Доктриною інформаційної безпеки України стикаються з серйозною критикою з боку, приміром, правозахисної організації Human Rights Watch та ОБСЄ. Міжнародні наглядові органи рекомендують використовувати альтернативні та менш інвазивні інструменти для протистояння упередженій та неправдивій інформації, наприклад, правила достовірності мовлення; забезпечення плюралізму медіа; утримання від запровадження нових обмежень, коли існуючі закони забезпечують безпеку ЗМІ; інвестування в медіаграмотність громадян; чітке розмежування фактів і думок у журналістиці та прозорість права власництва на ЗМІ.
Міжнародні наглядові органи рекомендують використовувати альтернативні та менш інвазивні інструменти для протистояння упередженій та неправдивій інформації.
У 1950 році Генеральна асамблея ООН проголосила, що «пропаганда проти миру» включає не лише «підбурювання до конфліктів або актів агресії», але також заходи держави, які прагнуть «перешкоджати народу знати погляди інших держав-членів». Урядові необхідно визнавати і поважати не лише обов’язок захищати громадян від образливої інформації, але й право громадянина на отримання повної і неупередженої інформації, яка дозволить скласти власну думку.
Примітки
[1] Стаття 17 Конституції України передбачає, що “захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу”. Гарантія свободи вираження поглядів передбачена статтею 34 Конституції: “Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір”.
[2] Див. приміром, статті 3 і 7 Закону України “Про культуру”; статтю 2 Закону України “Про захист суспільної моралі”.
[3] Стаття 28 Закону забороняє використання інформації “для закликів до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганди війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини”.
[4] Стаття 2, 3 Закону України “Про інформацію”.
[5] Закон називає “центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії”, яким наразі є Держкіно.
[6] Закон визначає “учасником” фізичну особу, “яка брала участь у створенні фільму,виробленого та/або вперше оприлюдненого (демонстрованого) після 1991 року, як виконавець будь-якої ролі, учасник документальних (неігрових) фільмів, виконавець музичного твору, що використовується у фільмі, автор сценарію та/або текстів чидіалогів, режисер-постановник, продюсер.” Ця публікація не ставить під сумнів характер цього списку, оскільки він може порушувати додаткову низку прав і свобод.
[7] Пункт 2.4.3. Наказу “Про Експертну комісію з питань розповсюдження і демонстрування фільмів при Державному агентстві України з питань кіно”
[8] Стаття 19 МПГПП гарантує свободу вираження поглядів, що включає “свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами на свій вибір”.
[9] Схожим чином ЄКПЛ захищає свободу вираження поглядів у статті 10, яка вказує, що “це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів”.
[10] Див. справи “Гроппера Радіо АГ та інші проти Швейцарії”; “Інститут Отто-Премінгер проти Австрії”; “Акдаш проти Туреччини”.
[11] Стаття 20 МПГПП передбачає зобов’язання держави забороняти пропаганду війни та підбурювання до дискримінації та ненависті. Таким чином, на пропаганду війни та мову, що підбурює до дискримінації, ворожнечі або насильства, не поширюється захист, який забезпечує свободу вираження поглядів. Загальний коментар № 34 Комітету ООН з прав людини вказує, що статті 19 і 20 доповнюють одна одну, а обмеження, які ґрунтуються на статті 20, також повинні чітко відповідати вимогам допустимості згідно зі статтею 19(3) (п. 52, 54). Стаття 17 ЄКПЛ містить заборону зловживання правами. Тому, аналогічно до статті 20 МПГПП, ЄКПЛ не поширює свій захист на діяльність, спрямовану проти прав людини (наприклад, право на життя та недискримінацію). Див., наприклад, справи “Гароді проти Франції”, “Павло Іванов проти Росії”, “Молнар проти Румунії”.
[12] Справи “Бака проти Угорщини”, п. 168, 171, 175; “Штоль проти Швейцарії” п. 101; “Швейцарський рух раетілітів проти Швейцарії” para 48; “Енімал лефендерс інтернейшнл проти Об’єднаного Королівства”, п. 100.
[13] Стаття 19(3) МПГПП; стаття 10(2) ЄКПЛ.
[14] Справа “Леандер проти Швеції”, п. 51.
[15] Справи “Сандей таймс проти Об’єднаного Королівства, п. 49; “Роман Захаров проти Росії”, п. 228-229; “Гаведа проти Польщі”, п. 40.
[16] Загальний коментар No. 34 передбачає, що закон, який обмежує свободу вираження поглядів, повинен бути “сформульований достатньо чітко” і бути доступним, і водночас не повинен “наділяти необмеженими дискреційними повноваженнями […] осіб, які відповідають за його виконання” (п. 26). Крім того, обмеження, які накладаються на свободу вираження поглядів повинні бути пропорційними і не бути надмірними (п. 29).
[17] Справа “Ердогду та Індже проти Туреччини”, п. 43.
[18] Суд зазначив, що місцева влада “не приділила достатньо уваги до права громадськості на доступ до інших точок зору щодо ситуації на південному сході Туреччини, незалежно від того, наскільки ці точки зору для неї незручні”, “Ердогду та Індже проти Туреччини”, п. 52.
[19] Справа “Лінгернс проти Австрії”, п. 39
[20] Справа “Ахмед та інші проти Об’єднаного Королівства”, п. 59; справа “Толстой-Мілославський проти Об’єднаного Королівства”.
[21] Справа “Сандей таймс проти Об’єднаного Королівства”, п. 62.
[22] Ці загальні принципи оцінки необхідності втручання в здійснення свободи вираження поглядів були встановлені судом у справі “Гендісайд проти Об’єднаного Королівства”, підсумовані у справі “Штоль проти Швейцарії” та підтверджені знову у нещодавніх справах “Пентікайнен проти Фінляндії” та “Беда проти Швейцарії” (п. 48).
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
