Житло в Україні після війни

Руйнування і страждання від розв’язаної Путіним війни проти України – це все ще щоденна реальність. Тим не менш, настав час подумати про життя і відновлення після війни. Нещодавно опублікований документ Центру досліджень економічної політики торкається низки сфер економічної політики. Стаття в Дзеркалі тижня набагато глибше аналізує уроки, які слід винести з технічних аспектів періоду відновлення після Чорнобильської катастрофи, для поточної ситуації, а також міжнародний досвід. У цій статті ми хотіли б представити деякі ідеї, пов’язані зі складною темою забезпечення житлом. 

Забезпеченість житлом буде вирішальним фактором як у короткостроковій, так і в довгостроковій перспективі. У короткостроковій перспективі для відновлення країни знадобиться робоча сила, отже, найголовнішою передумовою для того, щоб люди залишалися або поверталися в Україну, є можливість вирішити житлове питання. У довгостроковій перспективі, як учить економічна географія, конкретне місце органічного виникнення економічного центру (навіть невеликого, не тільки мегаполісів) майже неможливо передбачити, оскільки це залежить від низки квазівипадкових чинників. Але якщо такий центр уже з’явився, перемістити його майже неможливо. Отже, централізоване планування у великих масштабах дуже рідко має сенс. Кінець цієї війни стане одним із таких рідкісних винятків.

Оскільки після війни нагальні житлові проблеми виникнуть у мільйонів людей, з перших днів уряду, місцевим органам влади та іншим відомствам доведеться ухвалювати рішення в режимі реального часу. Ці рішення можуть мати довгострокові наслідки, тому набагато краще, якщо вони вписуватимуться, наскільки це можливо, в добре продуману стратегію. Починати готувати таку стратегію в останній день війни буде запізно. Уряд має бути готовий. Принаймні центральні органи влади, враховуючи, що наразі щоденні проблеми війни значно обмежують спроможність місцевих органів влади постраждалих населених пунктів.  Деякі елементи стратегії можуть бути підготовлені вже зараз, інші тоді, коли загальні стануть приблизно відомі збитки й потреби, а деякі тільки тоді, коли буде визначено види та обсяги міжнародної допомоги. У цій статті представлено кілька основних засад – фінансових, інституційних, – на яких могла б ґрунтуватися післявоєнна відбудова України.

Уроки з минулого 

Зрозуміло, що ця війна не має порівнянних прикладів з останніх десятиліть. З точки зору вузької проблеми забезпечення житлом (втім, як і з багатьох інших проблем), найближчим у часі прикладом фактично є лише Друга світова війна. Після Другої світової війни в Німеччині відбувалося надзвичайно швидке відновлення не лише виробництва, але й спорудження будинків та громадських приміщень. „Загалом 2,3 мільйони житлових будинків були або повністю зруйновані, або стали назавжди непридатними для життя у воєнний період з 1939 по 1945 роки. Така сама кількість будинків зазнала середніх чи менших пошкоджень”. * Швидкість будівництва „…перевищувала показники попередніх вдалих років утричі й випереджала відповідні показники будь-якої іншої країни”. Якщо безпосередньо застосувати ці дані для поточної ситуації в Україні, очікуваний час, необхідний для задоволення потреб у житлі, – це загальна потреба наприкінці війни, поділена на кількість житла, яку можна побудувати за рік. Наразі 12 мільйонів людей були змушені залишити свої будинки. Багато людей виїхали, хоча їхні будинки не постраждали, проте також багато людей не виїхали зі своїх будинків, хоча вони більше не придатні для нормального життя. Отже, для розрахунків візьмемо потребу в житлі для 12 мільйонів людей. Якщо 30 квадратних метрів – це середній розмір квартири на людину, то треба побудувати 360 мільйонів квадратних метрів. У період 2018-2021 років будували приблизно 12 мільйонів квадратних метрів житлових будинків на рік. Якщо Україна зможе зробити те, що зробили німці, а саме втричі збільшити цей темп, то за рік може бути побудовано 36 мільйонів квадратних метрів (звичайно, не в перший рік, тому що потрібен певний період для прискорення). Це дасть нам приблизну цифру в 10 років для програми відбудови. 

Деякі інші приклади, такі як Балканська війна в 1990-х роках**, громадянська війна в Лівані або кілька випадків стихійних лих, що вразили міські райони, можуть бути використані для оцінки, проте, щоб зрозуміти, наскільки вони можуть бути застосовні для поточної ситуації в Україні, необхідний більш ретельний аналіз.

Проблема складна – хто оплачуватиме рахунки?

Проблема забезпечення житлом є справді складною, оскільки тягне за собою не менш масштабні проблеми в технічному, фінансовому та соціальному вимірах як на мікро-, так і на макрорівні. Окреслимо тут лише декілька з них.

Почнемо з одного з найгірших можливих сценаріїв, коли люди, які потребують житла, просто отримують значну соціальну виплату від уряду (профінансовану з будь-якого джерела), і при цьому на ринку не вистачає придатних для життя квартир, які можна купити. У такому разі або ціна на наявні квартири виросте до астрономічних рівнів (що надасть додатковий прибуток щасливчикам), або ці гроші будуть витрачені на інші товари та послуги, що ще більше підштовхне інфляцію (якщо тільки виплати не будуть мати форму ваучера), або ці гроші будуть конвертовані у долари США з метою збереження їх реальної вартості (на відміну від гривні, швидка девальвація якої буде ще більше прискорена такими операціями). 

Непогано було б ефективно використати всі наявні будинки та квартири, але це може лише до певної міри замінити нове будівництво. Будівництво вимагає використання великої кількості матеріалів. Дефіцит і зростання цін спостерігалися в будівельній галузі вже до війни, але тепер, через серйозні пошкодження транспортних потужностей, проблеми будуть ще більшими. Навіть виключення Росії зі світового ринку може посилити дефіцит. Звичайно, не найкращим вирішенням такої проблеми стане розподіл цих критичних, але обмежених, ресурсів через недосконалий ринок, де чесна конкуренція буде порушуватися (принаймні на місцевому рівні) монополістичними структурами. Крім того, відновлення заводів, що виробляють будівельні матеріали, (та підготовка кваліфікованої робочої сили) має бути пріоритетом незалежно від фінансового стану власників заводів, можливо, зруйнованих під час війни. Така послідовна перебудова потужностей, безумовно, вимагає ретельного централізованого планування та посилення ролі слабкого Антимонопольного комітету, так само як і у випадку забезпечення потреб армії. 

Залежно від кон’юнктури ринку не можна виключати необхідність встановлення певного централізованого контролю для запобігання ситуації, коли добре капіталізовані учасники ринку (великі будівельні компанії чи навіть деякі заможні громадяни) скуплять усі матеріали за ціною, недоступною для бідних, побудують житло, а потім здаватимуть його бідним за ставкою, яку останні також не можуть собі дозволити, і тому за відсутності будь-якої альтернативи потрапляють у довгострокову пастку. Habitat for Humanity, американська глобальна мережа громадських організацій, безумовно, зможе допомогти як із теорією (регулюванням), так і з практикою (для управління фактичними проєктами з фізичним залученням майбутніх мешканців будинків, які споруджуються). 

У світі існують суттєві відмінності між країнами за часткою громадян, які мають житло у власності, порівняно з тими, хто орендує житло. У Німеччині більшість людей орендують свою квартиру в інституційних інвесторів та місцевих органів влади, тоді як у Великобританії більшість є власниками своїх будинків. Але така ситуація у Великобританії існувала не завжди. До 1990-х років більшість британських домогосподарств також орендували помешкання, але зниження бази податку на доходи фізичних осіб на іпотечні платежі створило достатньо сильний стимул для багатьох орендарів узяти довгострокову (30-40 років) іпотечну позику, купити будинок та використати для погашення іпотеки гроші, які раніше витрачалися на оренду. Зрозуміло, що в Україні такі податкові пільги мають надаватися лише в тому разі, якщо позика використовується для поступової купівлі будинку, в якому фактично проживає позичальник, а не для інвестицій. 

Вже до війни нерівність в Україні, безумовно, була занадто високою (див. Врізку 1).

Ми ще не можемо знати напевне, але існує ймовірність, що внаслідок війни нерівність ще більше зросте. До того ж, забезпечені люди, яким не доводиться щодня боротися за існування, зможуть скористатися будь-якою можливістю в перші роки після війни. Отже, соціальне житло має бути в центрі зусиль уряду. Граничні встановлені орендні ставки (як у Відні), податок на квартири, де ніхто не живе, виходячи з їхньої оціночної вартості (як у Парижі, Ванкувері чи Мельбурні) чи здача місцевою владою квартир в оренду за ставками нижчими від ринкових молоді, поки вона заробляє небагато (як у Нідерландах) – все це інструменти, які варто вивчити. Кожен із них має свої проблеми та передумови. Обмеження ставки орендної плати є ефективним лише якщо контракти на оренду житла є прозорими. А вони будуть прозорими тільки тоді, коли здатність власника забезпечити виконання контракту значно посилюється ефективною та незалежною судовою владою – сумнозвісна проблема в Україні упродовж десятиліть до війни. Цю проблему треба вирішувати вже зараз. Визначити квартири, які не використовуються, можна за допомогою як адміністративних даних (система реєстрації), так і за допомогою самостійного декларування з випадковим контролем. Досвід вирішення можливих проблем уже накопичений у містах, де подібні «податки на вільне житло» були запроваджені ще 4-5 років тому.

Тим не менш, як показує міжнародний досвід, будівництво доступного житла не може бути повністю замінене ні регулюванням ринку, ані оподаткуванням. 

Хоча (центральна та місцева) влада має взяти на себе лідерство в питанні будівництва соціального житла, уряду не обов’язково фінансувати спорудження житлових будинків авансом. Існують довготривалі хороші приклади в країнах Європи зі створення ощадних кооперативів – наприклад, Райффайзен в Австрії або Bausparkasse (будівельні ощадні каси) в Німеччині – див. врізку 2. 

Вікно можливостей

Якщо подивитися на проблему з більш макроекономічної точки зору, цілком імовірно, що після війни період процвітання характеризуватиметься високим економічним зростанням, але також і відносно високою інфляцією. Люди, чий будинок чи квартиру було зруйновано, не матимуть коштів, щоб купити новий будинок, але це не проблема. Адже вони мають право на свою попередню квартиру. Цього має бути достатньо для отримання квартири такої ж вартості, профінансованої за рахунок репарацій, виплачених (точніше, втрачених у вигляді заморожених за кордоном активів) Росією. Якщо людина бажає покращити своє житло, потрібно надати їй можливість платити за це поступово, упродовж багатьох років. Якщо економічне зростання відносно швидке, а споживання домогосподарств не встигає за зростанням їхніх доходів, заощадження зростають. Такі заощадження також мають бути спрямовані на ринок житла – безпосередньо чи опосередковано. Безпосередньо – коли люди інвестують в активи, пов’язані з житлом, такі як депозити у вищезгаданих ощадних кооперативах, опосередковано – коли люди купують державні облігації, які фінансують дефіцит державного бюджету, що виникає через державні видатки на житлові інвестиційні проєкти. 

Як приклад зв’язків ринку житла з іншими сферами економічної політики: лібералізація ринку землі (наприклад, для стимулювання ефективності в сільському господарстві) почалася кілька років тому, але не була повністю впроваджена до війни. Тепер важливо координувати лібералізацію земельних відносин з потенційними новими тенденціями урбанізації, а також із новою реальністю відносної нестачі внутрішнього та більшої доступності іноземного капіталу порівняно з довоєнною епохою. Наприклад, якщо Україна не хоче продавати землю іноземцям (можна назвати кілька вагомих аргументів на користь цього), вона все одно може здавати землю в оренду на 50 або 99 років разом із вимогою до орендаря обробляти землю у сталий спосіб. Ця координація важлива для запобігання ситуації, коли (1) міські райони, серйозно пошкоджені війною, залишаються покинутими, (2) раніше сільськогосподарські землі (можливо, за тимчасово низькою ціною) продаються інвесторам, (3) згодом змінюється призначення землі на землю для житлової забудови, що забезпечує інвестору величезний прибуток, і (4) забруднена міська територія залишається державі, яка має очистити її (за неймовірні кошти) і спробувати використовувати її за умов, коли вона більше не потрібна для житлової забудови.  

Існує багато можливих проблем, яких треба уникнути. Лише деякі з них були згадані вище. Але також існують великі можливості, які можна реалізувати в новому післявоєнному світі.  

Найшвидший спосіб вирішити частину житлових проблем – скористатися вільними квартирами. Згідно з поширеною думкою, до війни ринок оренди існував (у деяких місцях навіть «процвітав»), але працював переважно в “тіні”. Після війни це має сильно змінитися. Тільки прозорі контракти можливо виконати, а прозорість також означає дотримання правил оподаткування. Люди, які мають квартиру під оренду (тобто вони мають іще якесь житло), безумовно, стануть фінансовими щасливчиками. Тому їм немає підстав уникати чи ухилятися від оподаткування.

На суто технічному рівні нові будинки можуть бути набагато вищої якості, ніж їхні попередники.  Вони будуть задовольняти сучасні та прогнозовані майбутні потреби з точки зору кількості та розмірів кімнат, вони будуть набагато ефективніше споживати енергію та забезпечать більш надійні комунальні послуги, включно з інтернетом. Адекватне регулювання та жорсткий контроль, звичайно, є передумовами для уникнення спорудження нерухомості низької якості, але вже існують хороші українські приклади з минулого (після Чорнобильської катастрофи).

На муніципальному рівні інфраструктура (не тільки комунальні мережі, а й школи, дитячі садки, лікарні тощо) може бути знову оптимізована з урахуванням не лише довоєнної реальності з точки зору потреб, але й органічних чи бажаних тенденцій***. 

Соціальна згуртованість є одним із дуже небагатьох позитивних наслідків війни. Варто зберегти її якомога на довше. Вирішення житлових проблем на рівні громад (наприклад, люди допомагають одне одному відбудовувати або ремонтувати свої будинки) може стати гарним інструментом для цього.

Корупція як небезпека для соціальної згуртованості 

У всьому світі великі інвестиційні проєкти несуть високі ризики корупції. Україна має досить поганий досвід у боротьбі з корупцією, але зараз є шанс почати діяти рішучіше.  Угоди про корпоративну доброчесність з антикорупційним відомством або пакти про доброчесність із неурядовими організаціями для нагляду за конкретним проєктом від початку до кінця на місцевому рівні можуть стати умовою для отримання проектом будь-якої державної підтримки.

Справжню європейську інтеграцію можна надзвичайно прискорити, запросивши фінансові установи, державні агентства розвитку, будівельні компанії, міста-побратими, аналітичні центри або навіть громадські організації взяти участь у програмі. Їх наявність допоможе імпортувати найсучасніші технології, зменшити корупцію та безпосередньо зацікавити інші європейські економіки в успіху України.

Як видно з наведеного вище переліку аспектів, житлова проблема є темою, що охоплює багато сфер державної політики. Різні соціальні групи та різні локації можуть потребувати різних рішень. У світі існує безліч ідей. Деякі з них тягнуть за собою інші, а деякі можуть бути взаємовиключними. Різні етапи інвестиційного процесу можуть вимагати від уряду різних ролей – від лише нагляду за вільним ринком до фінансового залучення у вигляді гарантій чи прямого фінансування та до фізичної участі у реалізації. Інвестори, неурядові організації, муніципалітети – як вітчизняні, так і іноземні – і навіть інституціоналізовані місцеві ініціативи можуть суттєво сприяти успіху, але центральна роль уряду в розробці стратегії, розподілі ролей та нагляді за впровадженням (ймовірно, в скоригованій інституційній структурі) є безумовною. Час починати думати й планувати. 

Субсидіарність та її синергія з централізованим плануванням

Першим вирішальним моментом є проблема координації. Навіщо будувати будинки там, де не буде роботи? Навіщо відбудовувати завод там, де ніхто не буде жити? Навіщо інвестувати в каналізаційну систему вулиці, де ніхто не буде споруджувати будинок, і навіщо будувати будинок, якщо каналізаційну систему побудують лише за 8 років? Навіщо зараз відновлювати дорогу між пунктами А і Б, якщо ніхто не хоче відновлювати пункт Б, і навіщо починати відновлювати пункт Б, якщо в найближчому майбутньому до нього не буде дороги (наприклад, для транспортування цегли)? Кожен учасник готовий вкласти свої гроші у складний проєкт реконструкції лише якщо досить упевнений, що інші зроблять те саме.

Оскільки спорудження житла має узгоджуватися з реконструкцією громадської інфраструктури та ремонтом промислових та комерційних будівель (як у довгостроковій перспективі з точки зору цілей, так в короткостроковому періоді з точки зору процесу), одним із способів вирішення питань взаємної залежності різних вимірів є створення рад регіонального розвитку. За чисельністю населення всі 25 областей України знаходяться в діапазоні, визначеному для територіальних одиниць другого рівня (NUTS2) ЄС (від 800 тисяч до 3 мільйонів). У деяких випадках може мати сенс об’єднання кількох областей в один регіон, але це не є вирішальним моментом. 

До складу регіональних рад розвитку повинні входити делегати від усіх зацікавлених сторін: центральних та місцевих органів влади, фінансових установ, будівельних компаній, великих місцевих роботодавців (у деяких випадках «олігархів»), громадських організацій, іноземних міст-побратимів та, зрештою, але не менш важливо, експертів. 

Ради регіонального розвитку повинні ухвалити короткострокові (1 рік), середньострокові (3 роки) та довгострокові (10 років) плани регіонального розвитку. Всі ці плани мають привести до укладення договорів, у яких всі зацікавлені сторони прописують свої зобов’язання у прозорий спосіб. Кожен  може моніторити діяльність інших та виконання обіцянок. Оскільки всі учасники отримують щось від уряду (у вигляді прямої субсидії чи гарантії), уряд матиме найсильніший інструмент забезпечення виконання, але навіть уряд може бути притягнутий до відповідальності іншими сторонами – принаймні через оприлюднення інформації, якщо це необхідно. Щоб такий децентралізований (на обласному рівні) процес був ефективним, центральна влада повинна поставити перед собою завдання розробити в першу чергу:

• національний план розвитку, що охоплює цілі, спільні для різних регіонів (наприклад, план національної мережі доріг)
• дуже високі мінімальні стандарти до змісту та якості планів регіонального розвитку
• національні цілі розвитку, які мають бути досягнуті по всій Україні у різні терміни (наприклад, через 5 років з початку впровадження кожен регіон повинен мати щонайменше 1 функціонуюче лікарняне ліжко на 100 жителів)
• правила для різних сегментів ринку житла (будівельні матеріали, оренда, іпотека)
• приблизний обсяг субсидії з держбюджету на одиницю визначеного цільового показника,  (наприклад, 1000 грн за кожне нове функціонуюче лікарняне ліжко відповідно до національної цілі)

Ради регіонального розвитку (РРР) повинні наймати вітчизняних та іноземних експертів для розробки планів розвитку. При цьому підписання договорів учасниками може відбутися після затвердження плану центральним органом контролю якості. Цей центральний орган не має оцінювати зміст (не кажучи вже про політичну бажаність) планів. Він повинен лише перевірити, чи подана пропозиція відповідає встановленим вимогам. Завдання експертів полягає в тому, щоб сформулювати такі вимоги, які б гарантували високу якість плану «за визначенням» у разі, якщо він  розроблений у відповідності до цих вимог. 

РРР утворюють мережу, яка допомагатиме їм вчитися один у одного і, можливо, навіть впливати одна на одну. Надзвичайно важливо, щоб вони не конкурували між собою за обсяг ресурсів. Кількісний розподіл ресурсів, наданих центром (включно з коштами міжнародних донорів) має визначати центральний уряд. Немає сенсу позбавляти серйозно спустошену область необхідних субсидій лише тому, що вона не змогла найняти найкращих експертів для розробки планів у першому турі. РРР можуть конкурувати в плані термінів та залучення мобільних людей. Чим швидше вони зможуть підготувати плани, тим швидше вони отримають доступ до грошей, що розподіляються з центру, і зможуть розпочати реалізацію. (Хоча в деяких випадках уряд може притримати значну частину субсидії до закінчення проєкту і проведення аудиту з метою збереження інструменту забезпечення виконання, як це робиться в ЄС.) Чим швидше відновлять певну територію, тим більше ймовірності, що ця територія зможе залучити людей, які не мають визначених стійких уподобань щодо місця проживання. 

Це, безумовно, не найважливіший аспект історії, але така схема також допомогла б Україні підготуватися до вступу до ЄС.

Рекомендації

Вади системи забезпечення верховенства права були найважливішою проблемою в процесі євроатлантичної інтеграції України з часів її незалежності. Якщо вони не будуть усунені, практично жодна значуща інституційна система не зможе функціонувати. Звичайно, немає жодної країни, де сто відсотків економічних операцій повністю відповідали б закону. Однак, якщо занадто багато транзакцій знаходяться в сірій або чорній зоні, ринкова економіка не може функціонувати належним чином, і це знижує ефективність, залишаючи країну в пастці бідності. Розробка можливих інструментів підвищення рівня забезпечення верховенства права в Україні до прийнятного не є завданням цього документа, але забезпечення верховенства права є необхідною передумовою для всіх пропозицій наведених нижче. 

1. Організація міжнародної конференції за участю всіх відповідних вітчизняних зацікавлених сторін, міжнародних інституцій та партнерських урядів, готових допомогти, може стати значним першим кроком до розподілу відповідних ролей.
2. За результатами конференції групи експертів можуть розпочати роботу над
   • регулюванням 
     1. ринку будівельних матеріалів: наприклад, щойно плани для конкретних проєктів будуть затверджені, будівельна компанія отримає право купувати всі необхідні матеріали (в іншому випадку має бути певне обмеження кількості того, скільки критичних будівельних матеріалів може купити один замовник). Слід запобігти складуванню.
     2. ринку оренди: наприклад, на основі оновленої реєстраційної системи незаселені будинки та квартири (в конкретних районах) потрібно оподатковувати податком на житло, яке не використовується, а отриманий дохід має йти на програму житлового будівництва
     3. іпотечних ринків: наприклад, новим іноземним суб’єктам слід запропонувати запровадити необхідні ноу-хау для кооперативів та іпотечних кредитів. Слід ухвалити жорсткі правила з метою обмеження ризиків для фінансово вразливих домогосподарств. 
   • формуванням цілей національного розвитку: ці цілі можуть бути розроблені на основі міжнародно відомих та використовуваних систем (наприклад, Цілі розвитку тисячоліття ООН або Цілі сталого розвитку ЄС), але вони повинні бути більш оперативними, більше відповідати поточному моменту, щоб бути значущими для щоквартального моніторингу. Особливу увагу слід приділити рекультивації та стійкій репопуляції спустошених територій, захисту орних земель від нової забудови (замість більш дорогих інвестицій в оновлення старої забудови).
   • розробкою нових стандартів житлового будівництва ****
   • проєктуванням основних національних інфраструктурних мереж
   • стандартами, яким повинні відповідати майбутні плани регіонального розвитку.
3. Формування регіонів типу NUTS2. Має сенс визначити та скликати кандидатів у члени рад регіонального розвитку задовго до закінчення війни.
4. Для досягнення низки цілей будуть потрібні актуальні реєстри адрес людей та житлових будинків із їхнім поточним технічним станом. Оцінка загального збитку буде першим кроком для створення реєстру (потрібно інтегрувати якомога більше старих даних після їх переоцінки). Заявка на отримання державної субсидії стане другим кроком і дозволить виправити помилки першого етапу.