Ненависники змін: чому політики виступають проти реформ і яку роль в цьому відіграють МВФ та інші

Реформи часто провалюються. Навіть за щасливого сценарію, коли реформатори отримують владу, народний і політичний опір може звести все нанівець. Аргентинські економісти Себастіан Галіані, Іван Торре і Густав Торренс, запропонували модель, що пояснює, як влаштована боротьба реформаторів з антиреформаторами, як зробити, щоб перемагали перші і яку роль в цьому відіграють міжнародні організації, такі як МВФ, Світовий банк чи ЄС. VoxUkraine публікує висновки дослідження.

На початку 1990-х ряд країн, що розвиваються, розпочали втілення структурних реформ. На сьогодні, їх наслідки доволі різноманітні. Наприклад, Аргентина протягом 1990-х років втілила ряд агресивних структурних реформ, більшість з яких були згорнуті на початку 2000-х під впливом негативних зовнішніх факторів та внутрішньої дестабілізації. Бразилія у 1990-х мала не менш амбітний початок. Після обрання президентом Луіса Інасіо да Сілви, колишнього профспілкового активіста, існували побоювання щодо відміни реформ, втім цього не сталося. У 1990-х роках країни Південної Європи розпочали реформи для підсилення своїх позицій в ЄС і Єврозоні. На сьогодні, жодна з цих країн не відмовилась від євро, навіть попри фінансові потрясіння, а у випадку Греції, попри сувору політичну та економічну кризу.

Коли міжнародні організації, такі як Міжнародний валютний фонд, Світовий банк та Європейський Союз, пропонують країні фінансову допомогу для здійснення структурних реформ, вони стають важливими гравцями в очах місцевих політиків, і можуть впливати на внутрішній процес. Постає питання про характер і результати цього впливу. Сприяє він досягненню цілей реформ чи віддаляє від них.

Щоб відповісти на питання, автори створили модель, що базується на наступних припущеннях:

• В цілому, реформи є соціально корисними, але неодмінно створюють переможців та переможених. У політичній площині це призводить до формування коаліції, що виступає за реформи та опозиції, що виступає проти.
• Для збільшення підтримки реформ, уряд повинен забезпечити хоча б часткову компенсацію тим, хто несе втрати від реформ. Проте, економічні та інституційні умови обмежують ресурси, які можуть бути для цього використані.
• Політична ситуація в процесі реформ залишається нестабільною, а уряд може потрапляти під вплив як про-, так і антиреформаторських коаліцій. Від цього залежить, будуть зміни пришвидшуватися чи гальмуватися і скасовуватися.
• Відміна реформ дорого обходиться усім, включаючи антиреформістську коаліцію.
• Міжнародні організації надають фінансування для проведення реформ та можуть допомогти уряду уникнути гальмування.

Автори розглядають такі групи учасників процесу:

• коаліція за реформи;
• коаліція проти реформ;
• міжнародна організація, що надає фінансування.

В процесі реформ хтось виграє, а хтось несе втрати. Ті, хто втрачає на політичному рівні представлені коаліцією, що виступає проти реформ – назвемо їх «антиреформатори» або «коаліція антиреформаторів».

На початку кожного політичного періоду опозиція чи коаліція, яка не контролює уряд, має шанс отримати владу. Цей момент вирішує долю і масштаби реформ. Реформи відбуваються, якщо контроль отримує коаліція за реформи;  гальмуються або скасовуються, якщо перемагає коаліція антиреформаторів. Якщо уряд контролюють реформатори, безперешкодні зміни можливі лише за умови компенсації втрат антиреформаторам і тим, кого вони представляють.

Реформи відбуваються, якщо контроль отримує коаліція за реформи;  гальмуються або скасовуються, якщо перемагає коаліція антиреформаторів. Якщо уряд контролюють реформатори, безперешкодні зміни можливі лише за умови компенсації втрат антиреформаторам і тим, кого вони представляють.

Компенсація втрат необхідна для збереження політичної підтримки реформ з боку опозиції. В іншому випадку, реформи не будуть проголосовані в парламенті і будуть провокувати опір. Існує два джерела фінансування таких компенсацій: внутрішнє (з державного бюджету) та зовнішнє (за рахунок коштів міжнародних організацій).

Що стосується внутрішнього інституційного середовища, важливі наступні моменти:

• здатність уряду мобілізувати внутрішні засоби, які можна використати для компенсації тим, хто програє;
• політична сила коаліції, що виступає проти реформ;
• ступінь політичної невизначеності у вигляді шансів антиреформаторів отримати контроль над урядом.

Інституції країни можуть взаємодіяти з міжнародними організаціями в процесі реформ. Останні надають кошти в обмін на втілені зміни а, отже, впливають на обсяг коштів, доступних для компенсації антиреформаторам. Це впливає стимули для змін.

Ще одне важливе припущення дослідження: участь міжнародних організацій може впливати не лише на стимули до реформ, але й на діяльність інституцій країни. За певних обставин, міжнародна допомога може створювати стимули до демонтажу інституцій, які підвищують вартість відміни реформ, а також знижувати стимули до розвитку фіскального потенціалу країни.

Три шляхи реформ

Розглянемо три можливі варіанти розгортання реформ:

• повноцінні і тривалі реформи;
• часткові, але тривалі реформи;
• реформи, які можуть бути згорнуті і повернуті назад.

1. Тривалі і повні реформи. Якщо коаліція антиреформаторів і ті, кого вона представляє, несуть значні втрати, коаліція реформаторів повинна ці втрати компенсувати. Інакше, реформи зіштовхнуться зі значним опором і можуть гальмуватися чи бути скасованими. Таким чином, країна може пройти через повноцінний і тривалий процес структурних змін, якщо коаліція за реформи має достатні засоби для компенсації.

2. Часткові, але тривалі реформи. Якщо реформатори повинні компенсувати втрати значній частині антиреформістської коаліції, але не мають достатньо засобів, країна може пройти через часткові, але тривалі реформи. Тобто, коли коштів для компенсації недостатньо, реформаторам не вдасться отримати політичну підтримку повного пакету реформ. В результаті, вдається втілити лише частину змін. Вони можуть розчаровувати і бути недостатніми, але мають менший ризик бути скасованими.

3. Радикальні реформи, що зупиняються чи скасовуються. Якщо реформаторська коаліція має достатній бюджет для виплати компенсацій, і для прийняття масштабного пакету реформ їй не вистачає підтримки лише невеликої частини опозиції, реформаторам може вдатися протиснути через парламент дуже амбітну програму реформ. Але в цьому випадку зростає ризик, що країна потрапить до пастки циклів реформ і контрреформ. Причина в тому, що якщо масштабні і радикальні реформи вдається розпочати, залучивши підтримку лише незначної групи антиреформаторів, значна частина опозиції залишається незадоволеною і мотивованою зупинити процес змін при першій політичній можливості. Як тільки ця незадоволена коаліція отримує владу, реформи можуть бути зупинені чи повернуті назад.

Якщо масштабні і радикальні реформи вдається розпочати, залучивши підтримку лише незначної групи антиреформаторів, значна частина опозиції залишається незадоволеною і мотивованою зупинити процес змін при першій політичній можливості.

Щоб уникнути небажаного розвороту, реформаторська коаліція може обрати менш радикальний шлях або зобов’язатися компенсувати втрати більшій частині антиреформаторської коаліції.

Роль міжнародних донорів

Фінансова допомога міжнародних організацій дозволяє втілити масштабніші зміни, але також збільшує ризик скасування реформ. Іншими словами, існує компроміс між масштабом реформ і їх стабільністю.

Коли коаліція реформаторів отримує додаткові кошти для компенсації втрат противникам, це дозволяє прийняти більш агресивний пакет реформ.

Якщо для прийняття реформ не вистачає підтримки значної частини опозиції, можливі такі сценарії:

• Позитивний сценарій повних і тривалих реформ. Уряд здатен компенсувати втрати великій частині антиреформаторів і отримує підтримку радикальних реформ.
• Сценарій часткових реформ. Частка незадоволених дуже велика, уряд не має достатніх коштів на компенсацію, тому вдається протиснути лише частину реформ.

Коли для прийняття радикальних змін не вистачає підтримки лише незначної частини антиреформаторів, сценарії інакші:

• Сценарій часткових реформ. Уряд не здатен компенсувати втрати і знижує амбіції.
• Сценарій радикальних реформ, що ризикують бути скасованими. Уряд компенсує втрати невеликої частини атиреформаторів, протискаючи радикальний пакет реформ у парламенті. Проте, залишається велика частка незадоволених противників змін, які будуть продовжувати добиватися їх скасування. Якщо вони отримають контроль над урядом, цей ризик може здійснитися.

Коли кошти міжнародних донорів допомагають компенсувати втрати незначній частині антиреформаторів для втілення радикальної програми реформ, вони роблять скасування змін більш привабливим варіантом для тієї частини опозиції, яка компенсації не отримала.

Якщо міжнародна організація усвідомлює ризики скасування змін і приймає відповідні міри, її втручання буде носити конструктивний характер. Якщо вона недооцінює чи не враховує ризик скасування реформ, її втручання може нашкодити. Міжнародна допомога може дозволити розпочати масштабніші і радикальніші реформи, які, за недостатньої компенсації втрат, спричинять значний опір і з високою ймовірністю будуть скасовані. Надання міжнародної допомоги для уникнення скасування реформ значно важливіше, ніж традиційна фінансова допомога на підтримку реформ.

Тимчасові зобов’язання коаліції реформаторів компенсувати втрати противників реформ разом з міжнародною допомогою, що надається на захист реформ від скасування, можуть допомогти вирішити проблему опору змінам.  

Запропонована модель виправдовує дії МВФ під час бразильської кризи і Європейського союзу під час кризи у Греції. В той же час, піддає сумніву дії МВФ під час кризи в Аргентині.

Бразилія

У 1990-х роках Бразилія розпочала структурні зміни. Уряд не мав ресурсів для покриття втрат опозиції, яка вимагала щедрої компенсації. Хоча кошти міжнародних донорів були доступними, їх було недостатньо враховуючи розміри бразильської економіки та силу противників змін. Це завадило втіленню швидких реформ. В результаті, в Бразилії проходили помірковані, часткові і поступові реформи. У 1999 році країна зазнала серйозної економічної кризи і  отримала чергову допомогу від міжнародних фінансових донорів. Це дозволило уникнути дефолту і скасування реформ. У 2002 році лівий кандидат виграв президентські вибори, що підсилило побоювання щодо згортання реформ, які зрештою не виправдалися. З позиції запропонованої моделі, Бразилія є прикладом країни, в якій стали можливі часткові, але тривалі реформи. Реформи не були згорнуті, оскільки мали поміркований характер, а ті, хто ніс втрати, отримували принаймні часткову компенсацію. Кошти, надані МВФ та іншими міжнародними організаціями під час кризи 1999 року, допомогли уникнути згортання реформ.

Аргентина

На початку 1990-х Аргентина мала дуже обмежений бюджет для компенсації втрат противникам реформ. Коаліції за реформи вдалося прийняти деякі реформи, компенсуючи противникам лише невелику частину втрат. Доступ до міжнародного фінансування дозволив уряду поглиблювати процес реформ. Однак частка тих, хто поніс втрати і не отримав компенсації, була дуже високою. Це збільшило ризик згортання реформ. Після важкої економічної кризи у 2002 році країна не змогла виконувати зобов’язання з погашення зовнішніх боргів і була вимушена девальвувати національну валюту. На цьому етапі поступово почала відбуватися реорганізація процесу реформ. Згідно моделі, Аргентина є прикладом країни, що схильна до циклів реформ та контрреформ; коли реформи то розпочинаються, то зупиняються чи відміняються.

Після важкої економічної кризи у 2002 році Аргентина не змогла виконувати зобов’язання з погашення зовнішніх боргів і була вимушена девальвувати національну валюту. На цьому етапі поступово почала відбуватися реорганізація процесу реформ.

Греція

У 1990-х роках Греція розпочала програму реформ. До кінця 1990-х років вона змогла виконати «Критерії зближення» для вступу в ЄС і приєдналася до Єврозони у 2001 році. Хоча здатність уряду компенсувати тим, хто втрачає від реформ була досить обмеженою, членство в Єврозоні сприяло втіленню змін, одночасно значно збільшивши вартість компенсацій. Протягом 2000-х років Греція не поглибила реформи, розпочаті у 1990-х роках. Фінансова криза 2009 року викликала значний економічний спад, а коли з’ясувалося, що уряд протягом тривалого періоду часу утримує високий дефіцит бюджету, економічна ситуація в країні серйозно погіршилася. У 2010-11 роках Європейський Союз надавав грецькому уряду фінансову допомогу в обмін на заходи жорсткої економії та втілення широкого пакету структурних реформ, таких як приватизація і обмеження безкоштовного медичного обслуговування. У 2015 році перемогу на парламентських виборах здобула Коаліція радикальних лівих – СІРІЗА, що виступила проти жорсткої економії та за скасування програм фінансової допомоги. Поки що СІРІЗА не виконала своїх передвиборчих обіцянок, а Греція все ще залишається частиною єврозони.

Згідно моделі, Греція – країна, яка проводить надзвичайно поступові, але довготривалі реформи. З допомогою стимулів, наданих Європейським Союзом, стало можливим здійснення більш амбітних реформ, але це також створило стимули для протидії їм.