Іван Міклош: Потрібно Деполітизувати Бюджетний Процес і Надати Більше Повноважень Мінфіну

Іван Міклош стверджує, що нинішня ситуація в бюджетному процесі і секторі державних фінансів в Україні в цілому дуже нагадує ситуацію в Словаччині в 2002 році. Тоді важливу роль у перетвореннях зіграла реформа державних фінансів, включаючи модифікацію бюджетного процесу. Іншою важливою реформою, яка змінила бюджетний процес, була фіскальна децентралізація.

Коли я спостерігаю за нинішньою ситуацією в бюджетному процесі і за сектором державних фінансів в Україні в цілому, це дуже нагадує мені ситуацію в Словаччині, коли в 2002 році я почав працювати заступником прем’єр-міністра та міністра фінансів у другому уряді М. Дзуринди. Відмінний аналіз Ілони Сологуб ще більше нагадав мені про ті часи. Вона прийшла до висновку, що бюджетний процес в Україні був «досить хаотичним і сильно залежним від політичних умов». І наразі, потрібно визнати, він таким і залишається. Саме тому ця сфера потребує негайних змін.

Наприкінці 2002 року в Словаччині ми створили правоцентристську коаліцію в складі чотирьох партій і представили дуже амбітну економічну програму. 2003 рік був роком підготовки комплексного, всебічного пакету структурних реформ (податкова реформа, фіскальна децентралізація, реформа соціальної системи, реформа ринку праці, пенсійна реформа, реформа системи охорони здоров’я). Важливу роль у цих перетвореннях зіграла реформа державних фінансів, включаючи модифікацію бюджетного процесу. Її основні цілі були такими:

• Підвищення прозорості державних фінансів. Для досягнення цієї мети ми прийняли Європейську систему національних і регіональних рахунків (ESA-95). Перерахунок дефіциту держбюджету з використанням системи ESA-95 показав, наскільки наші дані щодо державних фінансів розбігалися з реальністю. У 2000 році, наприклад, уряд повідомив про дефіцит на рівні 3,4% ВВП. Перерахунок за системою ESA-95 показав дефіцит 12,3%.
• Ухвалення програмного та багаторічного принципу бюджетного планування. Завдяки цим заходам уряд зміг краще контролювати ефективність витрат державних ресурсів.
• Поліпшення якості макроекономічного та податкового аналізу й прогнозування. Ми зміцнили аналітичні можливості Міністерства фінансів, створивши Інститут фінансової політики – підрозділ, який став головним аналітичним центром уряду. Ми прийняли закон, згідно з яким було створено два комітети, до складу яких увійшли досвідчені незалежні експерти. Їхнє завдання полягало в оцінці точності та якості макроекономічних і податкових прогнозів Мінфіну. Публікуючи висновки комітетів разом з офіційними прогнозами, ми деполітизували обговорення рівня державних і податкових надходжень. В результаті, політичні дебати зосередились на рівні дефіциту (або профіциту) і на розподілі державних ресурсів.
• Затвердження нових правил, що обмежують використання державних ресурсів. Ми скасували широко розповсюджені державні гарантії за комерційними кредитами й ліквідували майже всі державні фонди.
• Створення Агенції з управління державною скарбницею, боргом і ліквідністю. Починаючи з 2005 року, всі фінансові потоки в державному секторі були сконцентровані в Держказначействі. Ця політика сприяла прямому й непрямому заощадженню державних фінансів. Агенція з управління боргом і ліквідністю несе відповідальність за оперативне управління держборгом. Стратегічне управління держборгом залишилося в компетенції Міністерства фінансів.

Іншою важливою реформою, яка змінила бюджетний процес, була фіскальна децентралізація. Ми значно посилили відповідальність місцевої та регіональної влади за впровадження й збирання місцевих податків. Ми також включили до закону критерії перерозподілу майже всіх надходжень від ПДФО на користь місцевих і регіональних органів влади. Ці критерії ґрунтувалися на кількості жителів, частці дітей і пенсіонерів, території/площі населеного пункту чи регіону і т.п. У ході цієї реформи також були переглянуті початкові компетенції місцевої влади, які знаходилися в межах її повної відповідальності. Ця реформа дуже сприяла підвищенню відповідальності та незалежності місцевої влади, а також передбачуваності та стабільності бюджетних ресурсів.

Після реалізації всіх вищевказаних змін бюджетний процес дійсно трансформувався, і відмінності між проектом бюджету, розробленим урядом, і бюджетом, прийнятим Парламентом, були зведені до мінімуму, так само як і необхідність внесення змін до бюджету протягом року.

Зараз у суспільстві існує консенсус щодо того, що оцінка доходів бюджету наступного року – це професійна компетенція експертів Міністерства фінансів, але точність і якість цих оцінок оцінюються кращими незалежними експертами, і результати їхньої роботи публікуються. Головне питання і завдання для уряду полягає в тому, щоб запропонувати рівень витрат (доходи плюс дефіцит або доходи мінус профіцит) і структуру витрат. Парламент повністю дотримується зазначеної професійної оцінки доходів, а також загального рівня витрат, а пропозиції щодо внесення змін орієнтовані тільки на зміну структури витрат порівняно з урядовим проектом. Якщо якийсь депутат або фракція пропонує внести зміни, які збільшують витрати або зменшують доходи, існує неписане правило, що одночасно потрібно запропонувати джерело для покриття бюджетних витрат у зв’язку із внесеними змінами. Іншими словами, всі поправки повинні бути принаймні фіскально нейтральними.

У 2010 – 2012 роках, коли я вдруге обійняв посаду міністра фінансів, ми продовжили роботу над підвищенням професійності й прозорості бюджетного процесу та якості незалежних оцінок. Ми прийняли конституційний закон про створення незалежної «фіскальної ради», відповідальної за розгляд і оцінку прозорості, точності та якості бюджетного процесу. Цей конституційний закон також передбачав дуже суворі та дієві заходи та обмеження для уряду у випадку, якщо держборг вийде за передбачені законом ліміти.

На мій погляд, єдиний важливий інструмент, якого бракує бюджетному процесу Словаччини, – це обмеження витрат. Ми не зробили цього, а нинішній уряд відмовляється від таких дій, хоча спочатку погоджувався на такі зміни. Ідея полягає в тому, що існує середньострокове цільове значення дефіциту державних фінансів (наприклад, збалансований бюджет або 1 % дефіциту), і поки це значення не буде досягнуте, навіть у випадку збільшення доходів, верхня межа витрат не може бути підвищена. Відповідно, вищі доходи будуть матеріалізовані в негайну консолідацію державних фінансів, а не витрачені на вищі витрати.

Словацька трансформація бюджетного процесу протягом останніх дванадцяти років повністю відповідає загальним тенденціям у розвинених країнах останніх двох десятиліть. Як зазначив Андерс Аслунд у своїй книзі «Україна. Що пішло не так і як це виправити»:

«У 1990-х роках кілька західних країн відчули на собі негативний вплив фінансових криз, зокрема Нова Зеландія, Австралія, Швеція та Фінляндія. В результаті, вони вирішили ще сильніше впорядкувати бюджетний процес, надаючи більше влади Міністерству фінансів. Ці реформи передбачали таке.

По-перше, бюджетний процес має строго контролюватися, бути своєчасним та впорядкованим. Він також має бути достатньо прозорим, щоб не допустити приховування незаконних витрат. Міністерство фінансів централізовано керувало бюджетним процесом, що зміцнило його позицію відношсно інших «витратних» міністерств і полегшило досягнення національних фінансових цілей, таких як збалансований бюджет і обмежений держборг. Дискреційні повноваження бюджетного комітету і парламенту в цілому були звужені. Існує думка, що парламент повинен приймати бюджет тільки в ході голосування «за» чи «проти». Всі ці заходи були спрямовані на мінімізацію можливостей для лобізму та корупції.

Український парламент натомість відомий своїм імпульсивним лобізмом. Несподівано пара бізнесменів-парламентаріїв пропонує внести законодавчу поправку, щоб направити певну частину бюджетних коштів для лобіювання своїх інтересів, і перш, ніж хтось зрозуміє, що відбувається, вони вже «насолоджуються» законно виділеними коштами».

Якщо Україна дійсно прагне змін, то цього разу все має бути по-іншому. Тестом на якість таких змін будуть слугувати декілька сфер, але однією з найважливіших змін стане покращення бюджетного процесу, а також податкова реформа. Ці дві області тісно пов’язані, і для реальних змін у них необхідне посилення позиції Міністерства фінансів відносно Парламенту. Наступні кілька тижнів і місяців продемонструють, чи дійсно цього разу все по-іншому.