Біла книга реформ 2025. Розділ 2. Децентралізація

Якщо коротко підсумувати це обговорення, децентралізація:

• перерозподіляє ресурси на місцевий рівень, надає органам місцевого самоврядування більше фінансової та політичної автономії та створює можливості для ухвалення рішень з урахуванням місцевого контексту;
• покращує якість публічних послуг, оскільки люди й особливо бізнес можуть «голосувати ногами» (тобто реєструватися й платити податки в тій громаді, яка надає їм найкращі послуги). Загалом, якщо місцева влада має здобути голоси виборців, а не прихильність центрального уряду, можна очікувати більшої уваги до потреб громадян;
• має вирішальне значення для розвитку демократії у двох вимірах: по-перше, громадяни отримують важелі впливу на місцеву владу, оскільки місцеві політики мають завоювати їхню прихильність. По-друге, децентралізація з часом веде до появи політиків «з низів», тобто тих, хто досяг успіху на місцевому рівні й тому може бути обраним на вищу посаду. Це зменшує шанси «десантування» недосвідчених політиків на важливі посади;
• знижує ймовірність встановлення авторитаризму: обмеження повноважень центрального уряду робить місце в ньому менш привабливим для тих, хто хотів би зловживати владою. Ба більше, органи місцевого самоврядування можуть бути противагою центральному уряду, якщо останній діятиме авторитарними методами. Водночас центральний уряд повинен забезпечувати дотримання законів місцевими органами влади. Він може робити це ефективніше, якщо не несе прямої відповідальності за призначення керівників цих органів.

Це теоретичні міркування, тож практика може відрізнятися: наприклад, у деяких громадах місцева влада може вступити у змову з найбільшими роботодавцями, щоб змусити людей переобрати себе. Тож далі розглянемо, як втілювалася децентралізація в Україні та як її сприймали громадяни.

Короткий огляд реформ за 2014-2019 роки

Децентралізація стала першою серйозною реформою, яку розпочали після Революції Гідності в березні 2014 року. Децентралізація є українською розробкою, запровадженою після майже 10 років планування. Децентралізація була дуже популярною (рисунок 2.2), хоча багато громадян відчули її наслідки не одразу (рис. 2.3). Більше того, підтримка реформи децентралізації є стійкою: наприклад, у листопаді 2022 року 76% респондентів вважали, що децентралізацію слід продовжувати, а більшість думали, що децентралізація підвищує стійкість України.

Українці дещо скептично ставилися до здатності місцевих органів влади впоратися з більшими повноваженнями та рівнем відповідальності, наданими їм у рамках реформи децентралізації. Однак, з 2022 року ми спостерігаємо, як місцева влада (за кількома винятками) була на передовій опору російському вторгненню. Вона надавала послуги громадянам та грошову й матеріальну підтримку тим, хто приєднався до Армії. Одним із очікуваних результатів реформи децентралізації стало зростання стійкості громад, великою мірою завдяки посиленню співпраці органів місцевого самоврядування з громадянським суспільством, активістами та волонтерами на місцях. На жаль, ця позитивна тенденція 2022 року сьогодні частково розвернулася.

Децентралізація надала громадам (особливо містам) ресурси для помітного покращення життя людей. Важливо, що частка державних надходжень, які спрямовуються місцевим органам влади, суттєво не змінилася (рис. 2.5), але місцеві органи влади отримали набагато більше свободи в розподілі цих коштів. Крім того, вони отримали власні значні джерела доходів (60% податку на доходи фізичних осіб та 10% податку на прибуток), які центральний уряд не може легко забрати. Це дозволило органам місцевого самоврядування пріоритизувати потреби своїх громад. Багато громад відремонтували школи або забезпечили їх новим обладнанням, чого раніше не могли зробити роками. Чимало громад оновили парки чи інші громадські місця, покращили інфраструктуру тощо. Отже, структура стимулів місцевих органів влади змінилася.

Основними віхами реформи децентралізації у 2014-2019 роках є такі:

• закон про децентралізацію (березень 2014 р.), який визначив загальні принципи реформи: утворення об’єднаних територіальних громад (ОТГ), відносини громад із центральним бюджетом, їхні джерела доходів, повноваження тощо;
• зміни до Бюджетного кодексу щодо децентралізації (січень 2015 р.): запровадження медичної та освітньої субвенцій (методики розрахунку цих субвенцій неодноразово коригувалися для усунення недоліків, виявлених під час їхнього застосування на практиці);
• ухвалення закону про утворення ОТГ (2015) та відповідної методики (останню неодноразово коригували, а в 2017 році затвердили законом);
• закон про місцеві вибори (2019 р.), який встановив, що сільські ради обираються за одномандатними округами, а міські, районні та обласні — за партійними списками;
• Міністерство юстиції делегувало місцевим органам влади повноваження з реєстрації підприємств і підприємців та надання адміністративних послуг (див. випуски 25 та 26 Індексу реформ); згодом в Україні створили мережу центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів), щоб громадяни могли отримати адміністративні послуги швидше та зручніше;
• ухвалення низки законодавчих актів, що надають більші повноваження органам місцевого самоврядування у сфері будівництва (погоджувати проєкти будівництва середнього рівня, реєструвати нерухоме майно тощо);
• дозвіл органам місцевого самоврядування співфінансувати будівництво доріг, заробітну плату працівників місцевих органів влади, вчителів та лікарів, надавати фінансову підтримку прийомним сім’ям тощо;
• землі сільськогосподарського призначення передали з державної в комунальну власність (процес розпочався у 2018 році). Завдяки цьому органи місцевого самоврядування можуть отримати вищі надходження від земельного податку. Однак влада на місцях не бажає (або ж має низьку адміністративну спроможність) запроваджувати й належним чином адмініструвати податки на землю та майно (наприклад, у 2021 році податки на нерухомість і землю становили лише 2% та 4% податкових надходжень місцевих бюджетів відповідно);
• була й одна антиреформа: у 2017 році зі списку державних службовців виключили голів місцевих адміністрацій. Це зміцнило контроль центрального уряду над посадовими особами місцевих адміністрацій і дозволило призначати їх без конкурсу на розсуд Президента чи Кабінету Міністрів. У 2019 році з ухваленням нового закону про державну службу (див. розділ 1) чиновники місцевих адміністрацій знову стали держслужбовцями. 

Важливою частиною децентралізації стало реформування фінансування охорони здоров’я та освіти. Замість того, щоб розподіляти бюджетні кошти безпосередньо на кожну з тисяч лікарень та шкіл, з 2015 року держава надає медичну та освітню субвенції громадам в залежності від кількості пацієнтів та учнів відповідно. Далі громади вирішують, як розподілити ці кошти. Наприклад, кілька громад можуть спільно фінансувати районну лікарню, яка обслуговує їхніх громадян. З 2017 року медичні заклади отримують кошти відповідно до наданих послуг (див. розділ 14).

Органи місцевого самоврядування не завжди раділи збільшенню своїх повноважень, оскільки інколи це потребувало ухвалення складних рішень. Наприклад, рішення про закриття школи в селі є непопулярним, хоча переведення дітей до більшої школи добре для їхнього навчання. Проте органи місцевого самоврядування за погодженням із громадою ухвалювали такі рішення. Звісно, громада могла ухвалити рішення й про продовження фінансування школи з місцевого бюджету навіть якщо ця школа є малою та неефективною (щоб «підсолодити пігулку», в 2021 році органам місцевого самоврядування дозволили здавати в оренду приміщення закритих шкіл). Такі обговорення дозволяють людям побачити зв’язок між податками, які вони платять, і послугами, які вони отримують, а також навчитися розуміти наслідки своїх рішень.

Як і у випадку з багатьма іншими реформами, впровадження децентралізації відбувається через цикли «впровадження — тестування — коригування», оскільки практика допомагає виявити вади й прогалини законодавства. Тому правила об’єднання громад, розподілу субсидій тощо неодноразово змінювалися з появою інформації про їхнє практиктичне застосування. Можна подумати, що перші об’єднані громади опинилися в невигідному становищі, оскільки стали «піддослідними кроликами». Проте вони отримали грошову компенсацію за це з держбюджету й від міжнародних організацій. На початку 2020 року в Україні було 1070 об’єднаних територіальних громад, які займали понад 90% території. Решту громад примусово об’єднали наприкінці 2020 року. Сьогодні в Україні 1469 громад, із яких 31 — на тимчасово окупованих територіях.

Завершення реформи децентралізації: 2019-2024 рр.

Крім примусового об’єднання громад, уряд зменшив кількість районів з 490 до 136, а повноваження органів влади районного рівня серйозно скоротив. Відповідно змінився й розподіл коштів між бюджетами — кошти ліквідованих районів віддали громадам.

Наприкінці 2019 року Рада ухвалила Виборчий кодекс, і в 2020 році місцеві вибори відбулися вже за новими правилами. Ці правила передбачають вибори за квазівідкритими партійними списками (вони не зовсім відкриті, бо виборцям нелегко змінити місце кандидата у партійному списку) до обласних, районних рад та рад громад чисельністю понад 10 тисяч осіб, за одномандатною системою для рад менших громад; обрання мерів міст населенням до 75 тисяч осіб простою більшістю, а в більших містах — абсолютною більшістю голосів (тобто у великих містах потрібно проводити другий тур виборів, якщо жоден з кандидатів не набрав більше 50% голосів у першому турі).

Така система недосконала, оскільки не дозволяє незалежним кандидатам брати участь у виборах (за винятком найменших громад), а умови для просування кандидата вгору партійним списком досить жорсткі. Водночас запроваджені Кодексом гендерні квоти підвищили частку жінок у місцевих радах. Через пандемію коронавірусу або через те, що децентралізація дала змогу чинним мерам помітно поліпшити їхні міста й у такий спосіб здобути популярність, на місцевих виборах 2020 року була найнижча явка виборців — 37%. Тож більшість (200 із 363) чинних міських голів їх легко виграли.

Ще одним важливим рішенням, ухваленим у 2021 році, став дозвіл громадам розпоряджатися землями за їхніми межами, які раніше належали державі. Це рішення ухвалили в рамках земельної реформи (див. розділ 10). Воно має значно збільшити ресурсну базу громад. Інший закон вимагає продавати державну та комунальну землю лише через інтернет-аукціони. Це зробить продаж землі більш прозорим і конкурентним.

З початком повномасштабної війни громади, де розташовані військові частини, отримали непропорційно високі надходження податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). Тому в 2023 році уряд вирішив перерахувати цей «військовий ПДФО» до держбюджету та використати його на оборону. Хоча потреби оборони можуть виправдати певні обмеження місцевої автономії, на жаль, ці кошти не були використані згідно з планом. Тому наприкінці 2024 року парламент дозволив місцевим радам проводити закупівлі для військових частин. 

У 2023 році парламент запровадив конкурси на посади в органах місцевого самоврядування та ключові показники ефективності для їхніх службовців. А також іще раз підтвердив обов’язковість прозорої роботи місцевих рад, що була вимогою й практикувалася ще до 2022 року: оприлюднення результатів голосування, відеозаписів обговорень, протоколів засідань комісій тощо (ці норми запрацюють після завершення воєнного стану). У середині 2024 року парламент надав більше повноважень органам місцевої влади у транскордонному співробітництві (співпраця з громадами та регіонами інших країн). У 2024 році громадам дозволили отримувати кредити й відновили для них середньострокове бюджетне планування.

Загалом реформи у сфері децентралізації підвищили довіру громадян до місцевої влади, розширили передумови для суспільної єдності й створили імпульс до прозорості й відкритості врядування. Перші після реформи місцеві вибори забезпечили часткове оновлення складу місцевих рад за більшої участі жінок. Місцева демократія стала більш значущою, оскільки громадяни отримали більше можливостей брати участь в ухваленні рішень на місцевому рівні. Крім того, влада на місцях запровадила інноваційні інструменти участі, як-от громадський бюджет.

Важливим елементом місцевого розвитку та повоєнної відбудови став запуск державного містобудівного кадастру. Користувачами кадастру будуть місцева влада, архітектори, будівельники. В кадастрі буде інформація з реєстру пошкодженого та знищеного майна, земельного кадастру, геоінформаційної системи регіонального розвитку, системи з управління публічними інвестиційними проєктами DREAM, а також плани просторового розвитку громад, генплани та інша інформація, необхідна для будівництва.

Що далі? 

Окрім вирішення поточних проблем, що пов’язані з війною, сьогодні органи місцевого самоврядування зайняті відбудовою (у постраждалих від російської агресії громадах) та інтеграцією внутрішньо переміщених осіб (у громадах, що розташовані далі від лінії фронту). Після війни вони, ймовірно, витрачатимуть іще більше часу на відбудову та допомагатимуть біженцям, які повернуться. Тож сьогодні вони можуть готуватися до цього: затвердити плани розвитку своїх громад, знайти партнерів для відбудови тощо. 

Підхід «відбудувати краще, ніж було» вимагатиме набагато більше, ніж просто відновлення пошкоджених будинків та інфраструктури. Нові міста і села мають бути більш інклюзивними, екологічними та енергоефективними.

У 2025 році український уряд має запровадити європейські правила контролю за місцевою владою та перетворити місцеві адміністрації на органи префектурного типу. В ідеалі, такі положення мали би бути впроваджені до Конституції й таким чином завершити реформу децентралізації. Однак воєнний стан унеможливлює зміни до Конституції, тому Україна затверджуватиме ці норми «звичайними» законами. Деякий час тому і Порошенко, і Зеленський вносили до Верховної Ради законопроєкти про зміни до Конституції, що завершують реформу децентралізації. Однак ці закони збільшували президентські повноваження, обмежували повноваження місцевої влади й не вирішували суттєвої проблеми чинної Конституції — дублювання повноважень Президента й Кабінету Міністрів. Тож коли цей законопроєкт внесуть до парламенту, його потрібно ретельно розглянути, щоб запобігти згортанню реформи децентралізації. 

Відповідно до Ukraine Facility, в 2026 році потрібно чітко розподілити повноваження між центральною та місцевою владою. Крім того, уряд дослідить питання, чи є сенс надавати громадам статус юридичної особи, як це відбувається в ЄС.

Крім законодавчих змін, належне втілення реформи децентралізації вимагатиме багато зусиль як від влади, так і від громадян. Хоча війна вимагає певної централізації владних повноважень задля забезпечення оперативного ухвалення рішень, така централізація не має перерости в авторитаризм. Усі рівні української влади мають навчитися розділяти повноваження та відповідальність між собою та з громадянами. Цей механізм є ще більш важливим сьогодні, коли вибори неможливі. Кожен українець може знайти спосіб брати участь в ухваленні рішень у своїх громадах, наприклад, через організації громадянського суспільства чи «громадський бюджет», який можна адаптувати до пріоритетів воєнного часу (наприклад, проєкти підтримки місцевих військових, ветеранів та їхніх сімей).