Камікадзе №2,5: два За і три Проти не звільняти уряд Яценюка

Незважаючи на неприємні враження від поновленої політичної штовханини, невдале голосування за недовіру уряду допомогло уникнути навіть більшого нещастя (дострокові вибори не тільки би забрали багато цінного часу, але могли би привести до влади популістичні партії та поставити під сумнів успіх реформ). І все ж коаліційні партії повинні уникнути політичного глухого кута, швидко досягнувши згоди щодо змін в уряді і пришвидшивши здійснення реформ. Сподіваємось, що так і станеться, під тиском українців та міжнародних партнерів. Пам’ять про розбрат серед демократичних сил у 2005 році та друга річниця смертей на Євромайдані повинні посприяти швидкому досягненню згоди.

Чи унікальний український провал з відставкою уряду, чи зашкодить він ходу реформ в країні і чим насправді викликана політична криза

16 лютого український уряд “пережив” голосування щодо висловлення недовіри уряду. Проект постанови про недовіру уряду підтримали лише 194 депутати при необхідних 226. Це сталося всупереч очікуванням громадськості, які були підсилені закликом Президента щодо відставки Кабінету міністрів та Генерального прокурора Віктора Шокіна. Неспроможність відставити цей уряд викликала гострі взаємні звинувачення між коаліційними парламентськими фракціями, а також всередині Блоку Петра Порошенка. Наслідком став вихід двох партій (“Самопомочі” та “Батьківщини”) із парламентської коаліції. Деякі депутати висловили думку про те, що Президент насправді не планував відправити уряд у відставку, а тому голосування було лише прикриттям (таємної) угоди між Президентом та Прем’єр-міністром, їхніми партіями та союзниками.

Але, як це не дивно, навіть у розвинутих парламентських демократіях голосування щодо недовіри уряду призводять до відставки уряду лише приблизно у 5% випадків. Це спостереження наводиться у дослідженні Laron K. Williams (2011), яке аналізує дані з 20 розвинутих демократій за 1960-2008 рр. з метою пояснити, чому партії ініціюють голосування про недовіру уряду навіть тоді, коли позитивний результат є настільки малоймовірним. Вільямс робить висновок, що наслідком голосування про недовіру уряду, а отже мотивом їх ініціаторів, є збільшення частки голосів опозиційних партій-ініціаторів, та водночас зменшення підтримки партій, що формують уряд, серед населення.

Однак в Україні електоральна підтримка партії Прем’єр-міністра є настільки низькою, що навіть деякі партії-члени коаліції вважають, що змогли би отримати більше місць у парламенті у випадку дострокових виборів. Тому на відміну від більшості випадків, аналізованих в дослідженні, в Україні ініціатором голосування щодо недовіри уряду стали не опозиційні партії, а члени парламентської коаліції – БПП (партія Президента), Самопоміч та Батьківщина. Однак БПП не надала достатньо голосів “за” вотум недовіри, незважаючи на всю риторику Президента в той же день. Хоча це могло стати результатом нестачі координації всередині БПП, можливо, що це був свідомий крок з метою схилити уряд до перегляду складу та програми уряду на сприятливих (для БПП) умовах, без провокування значної політичної кризи та/або дострокових парламентських виборів. У статті ми детальніше обговорюємо природу політичної кризи, що призвела до голосування щодо недовіри уряду, та розглядаємо деякі можливі сценарії розвитку подій у майбутньому.

Глибинні причини політичної кризи

1. Конституційний конфлікт між Президентом та Прем’єр-міністром. Конфлікт закладений у теперішній Конституції, яка визначає Прем’єр-міністра головою виконавчої гілки влади, але залишає Президенту достатньо повноважень для забезпечення деяких призначень та здійснення іншого тиску на дії виконавчої гілки влади. Впливовість Президента також базується на факті його прямого обрання виборцями. Більше того, президент призначає голів регіональних адміністрацій за поданням Прем’єр-міністра. Крім провокування політичної боротьби, ці конституційні положення розмивають розподіл відповідальності між Президентом, Урядом та Парламентом, а тому зменшують їх підзвітність перед виборцями. Це сповільнює процес реформ, дозволяючи уникати необхідних, але непопулярних, заходів та створюючи підґрунтя для політичного маневрування і взаємних обвинувачень (див. Таблицю 1).
2. Корупція та кумівство. Президент та Прем’єр-міністр, а також багато депутатів, є представниками “старої” еліти, яка діє на основі особистої відданості, а не заслуг та професіоналізму. Ані журналістські розслідування, що викривають корупцію на високому рівні, ані досить однозначні заяви закордонних партнерів України не призвели до розслідування та покарання корумпованих службовців. Замість цього, керівники української держави продовжують захищати осіб, звинувачуваних в корупції, але відданих їм.
3. Низький професійний рівень державних службовців та неефективна співпраця між ними. Інституційна працездатність всіх гілок влади є досить обмеженою. Неефективна співпраця проявляє себе у нездатності міністрів ефективно оголошувати та пояснювати свої пропозиції і забезпечувати підтримку у парламенті, порушенні процедур коаліційними партіями та безвідповідальному голосуванні парламентарів, неадекватній якості деяких законів та нестачі аналізу їх економічного впливу, нестачі досвіду у парламенті щодо питань, пов’язаних з реформами.
4. Відсутність ідеології в політичних партій. В Україні політичні партії сформовані навколо популярних особистостей, а не ідей, і існує навіть деяка непідтверджена інформація про продаж місць в партійних списках. Цим партіям не вдається працювати послідовно та голосувати дисципліновано. У своїх програмах вони використовують популістичну риторику, але насправді не представляють жодних чітко визначених соціальних груп. Це пояснює, чому навіть коаліційні партії у парламенті поводяться так, ніби вони перебувають в опозиції – вони просто не мають жодних значних ідей і принципів, навколо яких могли би об’єднатись.
5. Недосконале виборче законодавство. Змішана виборча система (50% депутатів обирається через закриті партійні списки, тоді як інша половина представляє одномандатні виборчі округи) також розмиває відповідальність політичних партій, ускладнюючи оцінку їх роботи виборцями.

Переваги та недоліки невдалого голосування за недовіру уряду для України

Недоліки

1. Теперішня ситуація, коли уряд втратив підтримку парламенту, аж ніяк не сприяє прийняттю законів, необхідних для проведення реформ. Вихід із політичної глухого кута може зайняти багато часу, що може сповільнити здійснення реформ, поставити під загрозу економічне відновлення України та спричинити додаткові труднощі для українців.
2. Україна втратила можливість – принаймні на найближчі півроку – позбутися одного з топ-політиків, якому не довіряють люди. Проте, як зазначено на початку статті, ймовірність такої події була дуже невеликою. Крім того, інший політик на посаді Прем’єр-міністра необов’язково був би кращим.
3. Існує значна загроза того, що коаліція знову розгляне питання відставки уряду в найближчому майбутньому. Більше того, не було підтримано план дій уряду (дивіться Рисунок 1 нижче). Тому значно нижчою стає мотивація уряду прикладати значні зусилля для здійснення реформ, особливо довготривалих.

Переваги

1. Знизилась стала загроза того, що мінімум на шість місяців буде зупинено проведення реформ (у випадку дострокових виборів) або взагалі скасовано деякі із вже здійснених (якби було обрано теперішню опозицію або популістичні партії). Це також повинно дозволити завершити деякі реформи, здійснення яких вже триває.
2. Зміна складу уряду (без його відставки) та обговорення цього кроку може дати новий поштовх здійсненню реформ. Збереження на посадах успішних службовців та усунення з посад неуспішних може сигналізувати про те, що неефективність та повільний темп (чи відсутність) реформ в певних сферах толеруватися не буде. Проте, щоб такі дії мали будь-який позитивний вплив, рішення повинні бути прозорими та ґрунтуватися на об’єктивних критеріях.

Висновок

Невдале голосування за недовіру уряду не є ані катастрофою, ані унікальною для України подією. Такий сценарій подій вже неодноразово повторювався в інших країнах. В Україні ми спостерігаємо не тільки політичну боротьбу та переговори між більшими політичними партіями, але й спробу менших політичних партій, що входили в коаліцію, зміцнити свою позицію та підвищити свою електоральну підтримку шляхом відкритого виступу проти інших урядових партій.

Незважаючи на неприємні враження від поновленої політичної штовханини, невдале голосування за недовіру уряду допомогло уникнути навіть більшого нещастя (дострокові вибори не тільки би забрали багато цінного часу, але могли би привести до влади популістичні партії та поставити під сумнів успіх реформ). І все ж коаліційні партії повинні уникнути політичного глухого кута, швидко досягнувши згоди щодо змін в уряді і пришвидшивши здійснення реформ. Сподіваємось, що так і станеться, під тиском українців та міжнародних партнерів. Пам’ять про розбрат серед демократичних сил у 2005 році та друга річниця смертей на Євромайдані повинні посприяти швидкому досягненню згоди.

Такі конфлікти будуть повторюватися і надалі, якщо не звернути увагу на глибинні причини політичної нестабільності. Закладений у конституції конфлікт між Прем’єр-міністром та Президентом, низька якість “старих” політичних еліт, відсутність заснованих на ідеології партій та недосконале виборче законодавство – всі ці чинники загрожують довготривалому успіху реформ в Україні. Одним із кроків на шляху до вирішення цих проблем могли би стати зміни до конституції, розроблені незалежною Конституційною асамблеєю за широкої участі експертів та громадських активістів, які би нарешті відповіли на запитання – Україна є парламентською чи президентською республікою, тобто хто є головою виконавчої гілки влади – Президент чи Прем’єр-міністр? Це би зменшило потенціал для внутрішньої політичної боротьби та зробило політиків більш підзвітними перед народом завдяки чіткому розподілу обов’язків, а тому і відповідальності, між органами влади.

Примітки

[1] Інтерв’ю з Міністром інфраструктури

[2] Резолюція партії Самопоміч за 13/02/2016; Інформація на інтернет-сторінці партії “Самопоміч” (1, 2, 3); веб-сторінка партії “Батьківщина” (1 , 2)

[3] Веб-сторінка партії “Самопоміч” (1, 2)

[4] Самопоміч також звинувачує уряд в маніпулюванні даними про доходи людей (зростання на 13%, в той час як державні службовці отримали зниження на 10-40%); Блоги депутатів Батьківщини та БПП

[5] Нестача політичної волі призвела до ситуації, коли відповідальну за це особу ще навіть не призначено

Автори: Наталія Шаповал (Київська школи економіки, Редколегія VoxUkraine), Ілона Сологуб (Київська школи економіки, Редколегія VoxUkraine), Тимофій Милованов (Університет Піттсбурга, Редколегія VoxUkraine), Ростислав Аверчук (VoxUkraine)