Демократія за Гринвічем, або Чого нас може навчити BREXIT

BREXIT викликав хвилю невдоволення як всередині Великобританії, так і в інших країнах. Майже відразу після оголошення результатів з’явилися заклики до повторного голосування або неврахування результатів референдуму. Однак, ні у кого не виникло сумнівів в власне результатах плебісциту. Назар Бойко пояснює, чому.

9 липня уряд Великої Британії відмовив у задоволенні електронної петиції, яку підписали більше 4 000 000 громадян Об’єднаного Королівства при необхідних 100 000. Підписанти вимагали повторного референдуму щодо BREXIT у разі, якщо при виборчій активності менше 75% одну з позицій в бюлетені підтримало менше 60% тих, хто взяв участь у голосуванні. Відмову у задоволенні петиції прем’єр-міністр обґрунтував тим, що усі правила проведення референдуму були погоджені у двох Палатах Парламенту заздалегідь. І ці правила не передбачали жодних бар’єрів щодо мінімально необхідної кількості голосів або виборчої активності.

Протягом декількох тижнів після референдуму відбувались дискусії щодо адекватності плебісциту як способу прийняття рішення. Одні вважають, що доля країни не може вирішуватись на референдумі, оскільки громадяни не є настільки компетентними, щоб зробити відповідальний вибір. Інші парирують, апелюючи до суверенності волі народу – саме громадяни повинні мати останнє слово у подібних рішеннях. Чому найбільша меншість повинна вирішувати за всіх? – питають перші. Другі відповідають – право голосу, власне, і є правом, а не обов’язком, тож безглуздо очікувати, що ним скористається кожен виборець. Як можна довіряти інструменту, який використовувався в країні лише втретє за всю історію її існування? – не здаються перші. Референдуми – загальноприйнята світова практика – не відступають другі. Старше покоління поховало надії молоді на краще майбутнє! – переходять на вікове перші. Що за дискримінація за віковою ознакою?! – обурюються другі etc.

Такі дискусії почали ширитись у телепросторі, на шпальтах друкованих та інтернет-видань, а також стрічках соціальних мереж після оголошення результатів BREXIT. На їхньому тлі без уваги залишились не менш важливі питання. Наприклад, чому результати референдуму у Британії не спровокували масової мобілізації тих, хто підтримав status quo? Чому основний протест тих, хто залишився у меншості, не вийшов за межі реєстрації електронної петиції щодо переголосування, а не, скажімо, переріс у вимогу скасувати результати референдуму? Зрештою, чому, зважаючи на незначну відносну різницю у голосах, не пролунали вимоги щодо необхідності перерахунку бюлетенів? Ці питання, можливо, дивні для тих, хто живе за часом нульового меридіану, набувають більшого змісту для тих, хто живе на дві години східніше від Гринвіча.

Одним із пояснень є різниця у способі та підходах в організації і проведення виборів у Британії та Україні. Вітчизняний досвід неодноразово демонстрував та й, зрештою, продовжує демонструвати, вразливість української системи адміністрування виборів. “Підвішена у повітрі” протягом ось уже двох років Центральна Виборча Комісія, засилля “технічних” партій та кандидатів у виборчкомах нижчого рівня, масові заміни членів окружних та дільничних виборчих комісій, маніпуляції з квотами на керівні посади в комісіях, незаконні фінансові винагороди членам комісій з боку партій та кандидатів – лише частина “особливостей” адміністрування виборів в Україні. Ці та інші феномени впливають як на якість організації виборчого процесу, так і на довіру громадян до виборчих процедур і результатів голосування. Відповідно, досвід Британії та аналіз її виборчих практик у частині адміністрування виборчого процесу, дає можливість зрозуміти, які механізми забезпечують належну якість проведення виборів. І, можливо, які із цих механізмів можуть бути інтегровані у вітчизняу систему виборчої адміністрації з тим, щоб підвищити її ефективність.

Британці кажуть, що демократія – це, насамперед, процедура. Тож спробуємо відповісти на поставлені вище питання з позиції того, як британці оцінюють свої виборчі інститути – процедури і організації, що відповідають за адміністрування виборчих процесів. Розвинемо цей аргумент за допомогою аналізу особливостей британської системи адміністрування референдумів, а також результатів дослідження, яке проводилось британськими науковцями Алістером Кларком (Alistair Clark) і Тобі Джеймсом (Toby James) на загальних парламентських виборах у Великобританії у 2015 році.

Територіально референдум відбувався у 12 регіонах, поділених на 382 виборчі території, які загалом включали 41 000 виборчих дільниць. Адміністративно за організацію та проведення плебісциту відповідали лічильні офіцери: головний (chief counting officer), регіональні (regional counting officers) та прості (counting officers). Виборчі комісії комплектувались працівниками місцевих рад, а також представниками місцевих громадських організацій та асоціацій. Кожна виборча комісія очолюється головою, а кількість членів комісії залежить від кількості виборців у списку виборців на дільниці: до 1000 виборців – один, до 1750 – два, до 2500 – три члени комісії не враховуючи голови. Також на дільницях можуть бути присутні спостерігачі, в тому числі і міжнародні. Мінімальна кількість членів комісій визначається особливістю британської системи адміністрування виборчих процесів – на дільницях відбувається лише голосування, а підрахунок голосів проводиться у спеціальних лічильних центрах. Членів виборчих комісій та працівників лічильних центрів попередньо навчають. Основними є тренінги із професійної поведінки, неупередженості та виявлення і запобігання фальсифікаціям. За свою роботу голови комісій одержують 300-350 фунтів, члени комісій – 220-240 фунтів, працівники лічильних центрів – 110-150 фунтів.

Для кожної дільниці, враховуючи попередній досвід організації на ній виборів, розроблявся Проектний план (Project Plan) та Ризик-план (Risk Plan) на день голосування. Ці плани були базовими документами, на які спирались при підготовці до дня голосування на кожній дільниці. Проектний план враховував такі особливості, як демографічні зміни у складі місцевого населення, попередня виборча активність, активність голосування поштою. Зважаючи на досвід Шотландського референдуму, виборчим комісіям рекомендували готуватись до високої явки виборців. Особлива увага приділялась дільницям із кількістю виборців більше 2000 осіб, на яких могли формуватись черги. У таких випадках на дільниці могли залучатись додаткові члени комісій саме на час підвищеної активності виборців. Також передбачалась можливість тимчасового залучення членів виборчої комісії з однієї дільниці на іншу. Скажімо, у школі знаходиться чотири виборчі дільниці, і в певний момент на одній з них спостерігається висока явка виборців. Для того, щоб пришвидшити процес видачі бюлетенів, на таку дільницю могли запрошуватись члени виборчкомів із сусідніх дільниць – звісно, якщо на їхніх дільницях процес голосування відбувається належним чином. Ще одним механізмом, покликаним оптимізувати процеси у день голосування, стало формування лічильними офіцерами спеціальних допоміжних команд. Завданням таких команд була оперативна допомога дільницям, на яких виникали будь-які проблеми. Ці команди розміщувались таким чином в межах виборчої території, щоб мати можливість максимально швидко дістатись до проблемної дільниці. Крім того, за підготовкою дільниць і комісій до дня голосування слідкували виборчі інспектори. Їхнім завданням було перевірити готовність кожної дільниці, а також відзвітувати лічильним офіцерам про вчасне і безпроблемне відкриття дільниць у день голосування. Інспектори не лише перевіряли матеріально-технічне забезпечення дільниць, але й вирішували проблемні ситуації у день голосування. До прикладу, вони відповідали за доставку на дільниці додаткових виборчих бюлетенів у разі необхідності.

Ризик-план здебільшого стосувався виявлення потенційних фальсифікацій. Такий план повинен був включати в себе конкретні дії на випадок прояву будь-яких фальсифікацій. Зокрема, у разі фальсифікацій або підозр щодо фальсифікацій члени комісій зв’язуються з місцевим відділком поліції, у якому є відповідний офіцер, який спеціалізується на таких справах. Приписи стверджують, «що адміністратори виборів знаходяться в унікальній позиції, яка дозволяє виявити потенційні загрози фальсифікацій». Це важливо, адже раннє виявлення цих загроз допоможе уникнути витратних поліцейських розслідувань і зберегти впевненість виборців у результатах референдуму. Як і у випадку з Проектним планом, при розробці Ризик-плану враховується попередній досвід фальсифікацій на конкретній виборчій території. Також рекомендують звертати особливу увагу на території з високим рівнем мобільності населення, що призводить до частих і масштабних змін у списках виборців, а також території з високою концентрацією «уразливих» виборців (студентські гуртожитки, будинки людей похилого віку) та виборців із низьким рівнем знання англійської мови. Окрім того, радять звертати особливу увагу на голосування поштою у випадках, коли сторонні можуть впливати на волевиявлення виборця. Важливо, що Ризик-план зобов’язує відслідковувати не лише самі факти фальсифікацій, але й стежити за індикаторами, які можуть свідчити про можливі фальсифікації. Одним із таких індикаторів є підвищені показники тих, хто бажає голосувати за межами дільниці. Ризик-план розроблявся із залученням місцевого осередку поліції, у кожному з яких був спеціальний працівник, що відповідає за злочини, пов’язані з виборами.

Описані вище інститути і механізми покликані забезпечити три основні речі: зручність виборчого процесу для громадян; впевненість виборців у належній організації голосування та підрахунку голосів; доступ до виборчого процесу усіх, хто цього бажає. Система виборчої адміністрації Великобританії передбачає аналіз попереднього виборчого досвіду в межах кожної виборчої дільниці з тим, щоб зменшити ризики виникнення проблемних ситуацій у день голосування. Також система є гнучкою, незважаючи на деталізовані приписи і пояснення. Вона спрямована на взаємодію як всередині самої себе – між лічильними офіцерами різних рівнів та виборчими комісіями, так і з зовнішніми організаціями – місцевим самоврядуванням, поліцією, політичними партіями, громадськими організаціями. Це збільшує довіру як до самої системи адміністрування виборів, так і до результатів виборчих процесів. В тому числі і до результатів референдуму. Злагодженість механізмів і наявність попередньо підготованих реакцій на більшість позаштатних ситуацій забезпечують системі необхідний рівень суспільної довіри і підтримки.

Чи означає це, що у Великобританії відсутні проблеми, пов’язані із організацією та проведенням виборів? Зовсім ні. До прикладу, одним із найбільших викликів під час червневого референдуму стало різке зростання реєстрації виборців, збільшилась кількість подань на голосування поштою (postal vote) і голосування через свого представника (proxy vote). Це було пов’язане із підвищеним інтересом громадян до участі у майбутньому плебісциті. Проблемою також була поява на дільницях незареєстрованих виборців. Ще одним викликом для системи виборчої адміністрації у деяких регіонах Об’єднаного Королівства стало співпадіння у часі кампанії по BREXIТ та місцевих виборів, які відбулись на початку травня. У таких випадках вищі рівні виборчої адміністрації були паралельно задіяні і у підготовці референдуму, і в організації місцевих виборчих процесів. Також перед референдумом по BREXIT місцевій владі рекомендувалось розвести в часі референдум та будь-які інші місцеві вибори, призначені на той самий день. Адже у разі проведення декількох виборів необхідно було б формувати паралельну систему виборчих комісій (такий підхід спрямований на краще забезпечення цілісності певного виборчого процесу (Elections Integrity), а також на уникнення можливого взаємного впливу кількох виборчих рішень на поведінку виборця). А це б розпорошило наявні ресурси і могло б вплинути на якість організації референдуму. Як результат, система адміністрування виборів виявилась готовою прийняти означені виклики і впоратися з ними. Як наслідок – впевненість і довіра до процесу не дозволили поставити під сумнів результат референдуму. Задоволення або незадоволення самим результатом – це питання, яке ми виносимо за дужки.

Про рівень задоволеності тим, як працює система адміністрування виборів у Великобританії свідчить опитування членів дільничних виборчих комісій на загальних виборах 2015 року. Члени виборчкомів, організовуючи підготовку і сам день голосування, можуть зсередини оцінити, наскільки ефективно працює система. Так, 83.3% опитаних членів комісій виявились тією чи іншою мірою задоволеними рівнем організації дня голосування. Цей показник є на 35% вищим від показника задоволеності членів виборчих комісій тим, як загалом функціонує британська демократія.

Нижче також наводимо результати оцінки членами виборчих комісій проблем, які виникали у день голосування. Найбільшою проблемою, яку означили респонденти, стали черги виборців протягом для голосування (5,6%).

За результатами опитування Ipsos MORI, проведеного протягом 8-27 травня 2015 року, британці високо оцінили якість організації виборів. 94% виборців, які проголосували на виборчій дільниці, були задоволені процесом голосування (72% – дуже задоволені). Дев’ять з десяти респондентів були впевнені в тому, що вибори відбулись на належному організаційному рівні (91%).

Британський досвід свідчить про декілька речей, які варто врахувати при реформуванні системи виборчої адміністрації в Україні. Перше, організація і проведення виборчих процесів повинні ретельно плануватись – із врахуванням попереднього досвіду і помилок. Це дозволить зменшити потенційні ризики у день голосування. Друге, адміністрування виборів повинне передбачати механізми, які б дозволяли оперативно вирішувати проблеми, які виникають посеред виборчого процесу. Це дозволить проводити вибори не у режимі «форс-мажору», а у режимі звичайного, буденного процесу. Третє, система виборчої адміністрації повинна забезпечувати належну і оперативну комунікацію з іншими організаціями та інституціями, які беруть участь або дотичні до виборчого процесу. Це забезпечить швидкий обмін інформацією як всередині системи, так і зовні. Усі ці елементи, конвертовані у конкретні діючі механізми, збільшуватимуть рівень довіри до виборчих процедур і, тим самим, до результатів виборів. Більшість із цих елементів відсутні в українській системі адміністрування виборів або, будучи формально присутніми, не виконують своїх функцій ефективно. Реформа виборчої адміністрації повинна стати помітною частиною ширшого процесу реформування виборчої системи України загалом. Зміни повинні націлюватись на пропозицію нового дизайну системи виборчої адміністрації – локальні покращення або вирішення окремо взятих проблем сьогодні не є можливим. Це зумовлено тим, що у існуючій системі існують негативні явища і феномени (про деякі з них йшлося на початку статті), які, власне, перетворились на “несучі стіни” самої системи виборчої адміністрації. Без зміни “загального планування” подолати ці явища і феномени не вдасться.