Остання інстанція: навіщо інвесторам можливість оскаржувати рішення АМКУ в судах

Реформа антимонопольної сфери та наближення до європейських стандартів захисту конкуренції – це не просто одне із найважливіших зобов’язань України відповідно до Угоди про асоціацію, а маркер для потенційних інвесторів. Чому маркер? Тому що одне з перших питань, яке ставить інвестор перед залученням в економіку України мільярдних інвестицій, стосується можливості оскарження рішення АМКУ в суді.  

В Україні фактично відсутній механізм оскарження штрафів, накладених Антимонопольним комітетом. При цьому, існуюча система накладання штрафів АМКУ демонструє значні розбіжності між сумами, озвученими в процесі розслідування та реально сплаченими до бюджету. Наприклад, у 2013 році з 744 млн грн накладених штрафів стягнуто лише 6% (47, 4 млн грн ), в 2014 році – з 99,3 млн грн близько 30% (29,8 млн грн). З огляду на специфіку процедури розгляду справ у АМКУ, основний «торг» щодо розміру штрафу може відбуватися на етапі розслідування і після винесення АМКУ подання з попередніми висновками у справі про порушення. А через закритість процедури розслідування і розгляду справи в Антимонопольному комітеті навіть ті суми, які фігурують в публічному рішенні АМКУ, можуть бути результатами «корупційного торгу». Тому наявність права на повноцінне судове оскарження – це запорука публічності і відкритості антимонопольного регулювання. Оскільки  на сьогодні процес розгляду справ в АМКУ є закритим і непублічним у порівнянні з судовим.

Варто також наголосити, що принцип оскарження рішень про накладення штрафів в суді реалізується стосовно інших адміністративних органів (наприклад, Державної податкової інспекції, Державної інспекції з питань праці, Державної архітектурно-будівельної інспекції, Державної авіаційної служби).

Окрім того, враховуючи обмежені повноваження суду (без права зміни розміру штрафу), фактично існує монополія Антимонопольного комітету на перегляд своїх власних штрафів – основа для корупції і причина низької якості рішень АМКУ. Наприклад, можна згадати так звану «справу рітейлерів», коли у вересні 2013 за результатами розслідування представники АМКУ заявили, що 18 відповідачів у справі очікує безпрецедентний штраф в 20 млрд. гривень. Але вже в кінці 2014 – на початку 2015 року у АМКУ заявили, що відповідачі у справі вже не будуть оштрафовані на зазначену суму, а планується символічний штраф в декілька десятків тисяч гривень.

Які механізми дозволяють переглядати у країнах ЄС рішення конкурентних відомств?

По-перше, така можливість закладена в базовому документі щодо принципів функціонування Європейського Союзу – Лісабонському договорі. Зокрема, стаття 261 Договору передбачає, що «регламенти, ухвалені спільно Європейським Парламентом та Радою або Радою відповідно до положень Договорів, можуть надавати Суду Європейського Союзу необмежену юрисдикцію щодо передбачених у цих регламентах санкцій».

По-друге, право звертатися до суду для перегляду рішення національних антимонопольних органів передбачено в статті 47 Хартії основоположних прав ЄС або статті 6 Європейської Конвенції з прав людини. Це право на справедливий судовий розгляд і забезпечення захисту прав особи оскаржувати рішення органу, що водночас здійснює розслідування та виносить рішення у справі.

По-третє, стаття 31 Регламенту Ради (ЄС) № 1/2003 від 16 грудня 2002 р. щодо імплементації правил конкуренції, визначених статтями 81 та 82 Договору передбачає, що «Суд Справедливості матиме необмежену юрисдикцію переглядати рішення, у яких Комісія визначила штраф чи періодичний штрафний платіж. Він має право скасувати, зменшити чи збільшити накладений штраф чи періодичний штрафний платіж».

Тому у ЄС є досить широко розповсюджена практика, коли компанія у судовому порядку добивається перегляду рішень антимонопольних органів. З огляду на те, що штрафи за порушення конкуренції дуже високі, суд, розбираючись у справі, може збільшити, залишити штраф у силі або зменшити його, зазвичай не істотно. Але все-одно така можливість існує.

До прикладу, у судовій справі T-321/05 Суд ЄС загальної юрисдикції, відхиливши позов компаній AstraZeneca AB and AstraZeneca plc до Єврокомісії та в цілому підтримавши позицію європейського конкурентного відомства, тим не менше частково зменшив розмір накладеного Єврокомісією штрафу з 60 до 52,5 млн. євро з огляду на окремі доводи позивачів. Позиція Суду ЄС загальної юрисдикції в подальшому була підтримана Європейським судом справедливості.

Крім того, подібна практика є притаманною і для спорів за рішеннями, прийнятими конкурентним відомствами країн ЄС, окремі приклади наведені у таблиці нижче.

Оскарження рішення конкурентних відомств в різних країнах ЄС

Кожна з країн ЄС обирала власний шлях реалізації статті 31 Регламенту Ради (ЄС) № 1/2003 від 16 грудня 2002 року щодо імплементації правил конкуренції, визначених статтями 81 та 82 Договору.

У Франції рішення конкурентного відомства доводяться до відома сторін та Міністра економіки і можуть бути оскаржені в місячний термін до Апеляційного суду Парижа (Article L464-8 Code de Commerce). Відповідно до цієї статті рішення може бути повною мірою відмінено або змінено в частині мотивів, чи резолютивній частині. Тобто суд має можливість переглянути розмір санкції.

У Польщі також можна оскаржити рішення конкурентного відомства повністю або частково. Зокрема, після розгляду справи  суд із охорони конкуренції і споживачів може винести три типи рішень: не прийняти до розгляду скаргу, не задовольнити скаргу, якщо оскаржуване рішення було обґрунтованим або визнати недійсним оскаржуване рішення і змінити його повністю або частково (Kodeks postępowania cywilnego, Art. 47928 , 47929 , 47931a§ 3).

В Угорщині суд також може змінити рішення Ради з питань конкуренції відповідно до статті 83(4) Акту про конкуренцію в Угорщині. На підставі цього положення, судам фактично дозволено змінювати і замінювати рішення конкурентного відомства своїм власним рішенням на основі власної оцінки справи. Однак суд обмежений вимогою сторін. Якщо позивач не оспорює законність розміру штрафу, то суд не уповноважений розглядати розмір штрафу в силу своїх повноважень. Таким чином, суд розглядає питання розміру штрафу за вимогою позивача.

В Німеччині §85 Закону проти обмежень конкуренції (German Act against Restraints of Competition) містить положення, згідно з яким справа із перегляду рішення конкурентного відомства, яким накладено адміністративний штраф, повинна бути розглянута Вищим регіональним судом. Таким чином, у Німеччині суд наділений повноваженням переглядати розмір штрафу, про що свідчить й правозастосовча практика.

Як обґрунтовують відмову оскаржувати рішення АМКУ в Україні?

Нагадаємо, в Угоді про асоціацію прямо передбачена норма про перегляд розміру штрафу, накладеного конкурентним відомством у пункті б) ч.3 ст. 255 Угоди: «…Кожна Сторона, зокрема, має забезпечити, що суд або інша незалежна судова установа, визначена законодавством цієї Сторони встановлює або, на вимогу особи, переглядає будь-які такі санкції чи зобов’язання».

Також відповідно до статті 256 Угоди про асоціацію Україна має зобов’язання імплементувати правила конкуренції (Регламенту (ЄС) № 1/2003). При цьому варто відзначити, що у пункті 7 Преамбули Регламенту (ЄС) № 1/2003 зазначено, що національні суди відіграють істотну роль у застосуванні правил конкуренції Союзу. Під час розв’язання суперечок між приватними особами вони захищають закріплені правом Союзу суб’єктивні права, присуджуючи, наприклад, відшкодування збитків. У цьому роль національних судів доповнює роль органів з питань конкуренції держав-членів. З огляду на це, національні суди повинні мати повноваження застосовувати статті 81, 82 (101, 102) Договору у повному обсязі.

Крім цього, потрібно зазначити, що на наднаціональному рівні, тобто на рівні Європейського Союзу,  Суд ЄС має необмежену юрисдикцію відносно рішень Комісії ЄС про накладення штрафів або періодичні штрафні платежі. Він має право скасувати, зменшити чи збільшити накладений штраф чи періодичний штрафний платіж.

Оскільки Україна не є членом ЄС, то юрисдикція Суду ЄС не може застосовуватися на території України. Тому у законопроекті «Про внесення змін до законодавства про захист економічної конкуренції щодо визначення органами Антимонопольного комітету України розміру штрафів за порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (реєстр. № 2431) пропонується наділити Господарський суд України аналогічними повноваженнями.

На сьогодні ж в Україні не існує реально діючих механізмів оскарження рішень АМКУ в судовому порядку. Суд позбавлений права змінювати розмір штрафу АМКУ, про що свідчить відповідна судова практика. Зокрема, у справах № р.13/200-06-7383 та № 13/199-06-7382 Вищим господарським судом України зазначено, що законодавство не відносить до повноважень господарських судів вирішення питань про зменшення розміру штрафу, накладеного Антимонопольним комітетом на суб’єкта господарювання за порушення вимог Закону України “Про захист економічної конкуренції”.

Окрім цього, відповідно до пояснень Вищого господарського суду України, викладених у постанові №15 «Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства», Закон України «Про захист економічної конкуренції» не містить  норм, які надавали б господарському суду право зменшувати розмір (а відтак і суму) стягуваних  штрафу  та/або  пені .

Також можна почути, що Господарські суди сьогодні не володіють необхідною експертизою у спорах в сфері економічної конкуренції, а передача цих суперечок судам можлива тільки після створення спеціалізованих судів. Однак антимонопольні спори – не єдині, які потребують спеціалізованої експертизи. Як і в суперечках з питань інтелектуальної власності, медицини, будівництва тощо потреба в спеціалізованій експертизі має забезпечуватися шляхом залучення відповідних експертів. Суд лише  розглядає аргументи та докази двох сторін і виносить рішення. А розвиток такої експертизи судів може відбуватися з часом – виключно за умови початку практики судового перегляду рішень АМКУ. Тому створення окремих спеціалізованих судів для перегляду таких рішень АМКУ не є обов’язковою умовою, оскільки досить буде наділити відповідними повноваженнями, наприклад, господарські суди.

Ще одним аргументом противників запровадження судового оскарження є корумпованість судової системи. Однак для того, щоб право перегляду стало реальною силою має бути обов’язково запроваджена чітка Методика розрахунку розміру штрафу органами АМКУ, яка повинна бути затверджена розпорядженням АМКУ. Наявність Методики забезпечить прозорість та передбачуваність процесу розрахунку штрафу Антимонопольним комітетом. Опираючись на відповідну Методику має діяти й суд у ході перегляду розміру штрафу. Водночас старт судової реформи повинен сприяти імплементації цієї важливої відповідно до Угоди про асоціацію норми та покращити бізнес-клімат загалом.

Окрім того, звучать побоювання, що введення судового перегляду неможливе без перехідного періоду, оскільки у суду ще немає достатньої законодавчої бази для перегляду штрафу. Насправді, ж Методика розрахунку розміру штрафу вже існує у вигляді внутрішнього документа АМКУ і має набути сили нормативно-правового акта з прийняттям законопроекту № 2431. Саме ним разом з іншими нормами українського законодавства і повинен буде керуватися суд при перегляді штрафів.

Однак якщо керуватися логікою противників запровадження судового оскарження та чіткої методики розрахунків штрафів, то Україна показуватиме своє незацікавлення у  скасуванні стримуючих бар’єрів для приходу потенційних інвесторів. Хоча варто відзначити, що стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Тож поки можливість оскарження штрафів не буде чітко визначена у законі щодо захисту економічної конкуренції, компанії фактично залишатимуться позбавленими цього права. І лише з практичною реалізацією судового перегляду можна розраховувати на розвиток антимонопольного регулювання в Україні.

Сподіваємося, що прийняття законопроекту №2431, який на разі очікує другого читання, забезпечить повноцінну можливість оскарження рішення АМКУ в судах, в тому числі судовий перегляд розміру накладеного Комітетом штрафу. Відтак реформа антимонопольної сфери, яка мала досить успішний старт, не завершиться фіаско.