Антикорупційний експеримент у Гватемалі: виняток із правил чи зразок для наслідування?

Ідея залучення авторитетних та незалежних фахівців із-за кордону для вирішення складних суспільних проблем не нова. В той же час, надання іноземним спеціалістам суттєвих повноважень у правовій системі, зокрема для подолання корупції в державному механізмі, не є загальноприйнятою практикою. Гватемала, центральноамериканська держава з високим рівнем бідності, злочинності та корупції, стала неймовірним прикладом ефективності – але й вразливості –  такого підходу. Чи є у нього майбутнє? 

Успіхи Гватемали у викритті політичної корупції неодноразово наводили як приклад для України. Діючий у центральноамериканській країні антикорупційний механізм справді унікальний: влада поступилась часткою функцій у сфері правосуддя Міжнародній комісії під егідою ООН, що повністю незалежна від гватемальського уряду та фінансується іноземними державами. 

Як наслідок, за 12 непростих років роботи Комісії вдалося здійснити, здавалося, неймовірне: модернізувати місцеві органи правосуддя та законодавчу базу, викрити близько 60 злочинних груп і призвести до відставки та арешту президента держави та ще близько 340 впливових політиків та чиновників. 

Проте це не могло залишитись без реакції останніх. На Комісію розпочався цілеспрямований наступ з боку влади – і вже восени її історія у Гватемалі може добігти кінця. 

Як Гватемалі вдалося досягти неочікуваного поступу у покаранні політичної корупції та які переваги й обмеження такого формату боротьби з корупцією?

Створення Комісії: країна на межі

Після завершення у 1996 році громадянської війни, що тривала 36 років і призвела до загибелі більш ніж 200 000 осіб, Гватемала опинилась перед рядом викликів. Колишні військові та парамілітарні групи зайняли місце на верхівці організованої злочинності та поглиблювали свій вплив на систему правосуддя та політиків, купуючи одних та вбиваючи незгідних. Держава була безсилою у боротьбі з цими групами та іноземними наркокартелями – від 93 до 98% вбивств залишались нерозкритими, а саме через Гватемалу до США надходило близько 90% кокаїну. Рятуючись від високого рівня злочинності та бідності, десятки тисяч гватемальців щороку покидали батьківщину. 

У небагатій країні, де через державний бюджет розподілялося лише 13% ВВП, шансів на самостійне вирішення проблем було мало. Тому громадянське суспільство разом із частиною політиків ініціювало створення міжнародного механізму під егідою ООН, який мав би допомогти місцевій правовій системі у боротьбі зі злочинністю. 

Більшість політиків довгий час була проти, навіть після гарантування того, що Комісія лише дублюватиме, а не замінятиме деякі функції місцевої правової системи. Проте останньою краплею стало вбивство корумпованими гватемальськими поліцейськими трьох сальвадорських депутатів: через острах остаточної поразки у боротьбі зі злочинністю та під тиском з боку суспільства, іноземних урядів та міжнародних організацій парламент у 2007 році ратифікував підписаний раніше договір з ООН.

Новостворена Міжнародна комісія проти безкарності (відома за абревіатурою CICIG) стала унікальним експериментом. Схожі комісії за участі ООН в інших країнах або розслідували злочини, що були скоєні авторитарними режимами у минулому, або мали лише спостережні функції. У Гватемалі Комісія отримала право самостійно розслідувати злочини з метою подолання розгалужених кримінальних структур, виступати разом із місцевою генеральною прокуратурою стороною обвинувачення у суді та пропонувати реформи для зміцнення юридичної системи.

Комісія була незалежною від гватемальської влади, але мала тимчасовий характер – кожні два роки її мандат мав продовжувати президент Гватемали. Хоча її керівник призначався Генеральним секретарем ООН, він також мав повну свободу від втручання з боку ООН чи країн-спонсорів.

Щорічний бюджет Комісії склав близько 15-18 млн доларів, третину з яких надають США, а решту – Канада, Швеція та інші. Слідчими стали переважно іноземні спеціалісти з досвідом подолання організованої злочинності зі всього світу, здебільшого з Латинської Америки та Іспанії. 

Пошук ефективної стратегії: від пошуків сотні чесних поліцейських — до арешту президента

Відсутність чітко визначеної стратегії з самого початку зробила ефективність Комісії залежною від особистих рішень її керівників. Першочерговими завданнями перший голова комісії, іспанський фахівець Карлос Кастресана вважав забезпечення безпеки персоналу та налагодження співпраці з місцевими слідчими, поліцією та судами. Важливим кроком стало створення спільного відділу розслідувань за участі Комісії та Генеральної прокуратури та відбір і навчання гватемальських спеціалістів. 

Як розповідає Кастресана, після того Комісія з труднощами відібрала сотню некорумпованих поліцейських, їм виділили нове житло, щоб запобігти контактам зі “старими” поліцейськими. Комісія пролобіювала запровадження таких інструментів як прослуховування телефонних розмов та угоди підозрюваних зі слідством. Було створено надійний механізм захисту свідків та окремі безпечні суди для процесів над впливовими підозрюваними. 

Одночасно Комісія почала розслідування цілого ряду злочинів різного характеру. Серед десятків перших справ були розслідування захоплення ув’язненим кримінальним авторитетом фактичного керівництва в’язницею, у якій він утримувався, та покриття контрабанди поліцейськими прикордонних регіонів. Кастресана активно співпрацював зі ЗМІ та домігся значної публічної присутності Комісії.

Першим гучним успіхом Комісії стало розкриття вбивства юриста Родріго Розенберга у 2009. Саме по собі вбивство не було чимось незвичним для країни, де насилля стало буденністю. Сенсацією стало оприлюднення записаного напередодні відео, в якому Розенберг звинуватив у своїй смерті тодішнього президента країни.

Комісія довела, що Розенберг власноруч організував замах на себе, щоби ціною власного життя викликати політичну кризу та повалити уряд. Так він намагався покарати керівництво держави, яке, на його думку, було відповідальним за вбивство його коханої, доньки відомого бізнесмена. Розкриття настільки складної справи у країні, де судам та поліції майже ніхто не довіряє, принесло Комісії суспільне визнання та можливість впливати на призначення у правовій системі. 

Проте у погано фінансованих та корумпованих судах справи часто закінчувались нічим, розтягуючись на роки через процедурні лазівки. Розслідування та спроби замінити неефективних суддів та поліцейських були лише частково успішними і викликали лавину погроз та кампаній чорного піару. Життю Кастресани та інших слідчих постійно загрожувала небезпека. 

Після декількох років постійного тиску з боку все численніших ворогів, протестуючи проти призначення нового Генерального прокурора з підозрілими зв’язками, Кастресана подав у відставку. 

У 2013 році нове життя у діяльність Комісії вдихнув новий керівник, колумбійський слідчий Іван Веласкес. Він зосередив роботу Комісії на викритті політичної корупції на найвищому рівні, зазначивши, що саме вона породжує безкарність злочинців. Веласкес відзначив, що кримінальні групи та промислово-економічні групи фінансують виборчі кампанії політиків в обмін на подальший захист та державні замовлення. Провладні еліти відчули загрозу та почали планувати завершення роботи Комісії. 

Невдовзі Веласкес разом із Генеральним прокурором Тельмою Алданою оприлюднив подробиці корупційної схеми на митниці країни за участю віце-президента Роксани Бальдетті та президента Отто Переса Моліни. З’ясувалося, що великі компанії-імпортери сплачували політикам мільйонні хабарі за звільнення від сплати мита. Десятки тисяч гватемальців вийшли на вулиці з вимогами відставки та арешту підозрюваних – і домоглися свого у вересні 2015 року, через декілька місяців безпрецедентних для країни мирних протестів. 

«Старі еліти» завдають удару у відповідь

Викриття масштабної корупції на верхівці політичної системи стало кульмінацією роботи Комісії. Та як свого часу зазначив Веласкес, «правосуддя саме по собі не виліковує державу, а лише визначає, чим вона хворіє». Тому як сама Комісія, так і широкі верстви населення та міжнародні організації очікували, що антикорупційна мобілізація перейде у широкий діалог про довгоочікувані політичні та законодавчі зміни – які би послабили коріння політичної корупції. Частина протестувальників наполягала на тому, щоб перенести президентські та парламентські вибори, що мали відбутися за декілька тижнів, і провести їх вже у реформованому інституційному середовищі. 

Вибори все ж відбулись. Президентом на хвилі розчарування «старими політиками» став відомий комік-бізнесмен Джиммі Моралес зі слоганом «Ані корупціонер, ані злодій». Спочатку Моралес пообіцяв підтримувати Комісію, продовжив її мандат та започаткував національний діалог з метою політичних реформ. Комісії вдалося суттєво підвищити вимоги щодо прозорості фінансування виборчих кампаній. 

Проте реформи поступово згасли: парламент відхилив реформу Конституції, спрямовану на підвищення незалежності правоохоронної системи. Зосередженість Комісії на розслідуванні корупції на найвищому рівні привела слідство спершу до рідних президента, а згодом і до нього самого. З’ясувалось, що низка бізнесменів приховано фінансували кампанію Моралеса. 

Після того, як Комісія попросила парламент позбавити президента імунітету, Моралес очолив цілеспрямований наступ консервативних еліт на Комісію та підтримувані нею острівці незалежності у місцевих правоохоронних органах. Їй раптово стали закидати просування лівої ідеології, порушення суверенітету країни та недотримання прав підозрюваних.

У вересні 2018 року Моралес в оточенні військових та поліцейських оголосив про непродовження мандату Комісії після його закінчення у вересні 2019 року. Врешті-решт, у січні 2019 року він припинив роботу Комісії та дав її іноземним працівникам 24 години, щоб покинути Гватемалу. Конституційний суд заблокував це рішення. Як наслідок, Комісія поки продовжує роботу, але частина слідчих поза країною, а решта позбавлені поліцейського захисту. Проти непокірних суддів Конституційного суду розпочалися судові процеси. 

Згодом до участі у президентських виборах не допустили єдиного рейтингового кандидати в президенти, що прямо говорив про продовження роботи Комісії, екс-прокурора Тельму Альдану.

Втрата ключового союзника: зміна позиції США та сумніви щодо майбутнього Комісії

Значною мірою Моралесу розв’язала руки зміна позиції США. Ще у 2015 році різка реакція адміністрації Обами, зокрема, погрози скасувати сотні мільйонів доларів допомоги, захистила Комісію від атак тодішнього президента Гватемали. Тепер же Державний секретар Майк Помпео відреагував на рішення Моралеса твітом, у якому відзначив зусилля Гватемали у боротьбі з наркотрафіком – і навіть не згадав про Комісію.

Як зазначає професор Гарвардської Школи Права Меттью Стівенсон у тексті для The Global Corruption Blog, адміністрація Трампа насторожено ставиться до будь-яких багатосторонніх ініціатив, особливо під егідою ООН, та відчуває спорідненість із ідеологічно «правими» урядами.

До того ж, Гватемала стала першою країною, яка слідом за США оголосила про перенесення свого посольства в Ізраїлі до Єрусалима.

Моралес та його союзники також витратили сотні тисяч доларів на лобіювання серед впливових політиків та журналістів у США. У 2018 році сенатор Марко Рубіо заблокував фінансування Комісії через підозри про її співпрацю з Володимиром Путіним. Пізніше ці підозри було відкинуто, і фінансування Комісії відновилося. Але це підкреслило крихкість позиції Комісії, успіх якої при ворожості майже всіх гілок влади залежить від підтримки з боку всіх її внутрішніх та зовнішніх партнерів.

Історія Комісії ще пишеться. Від 60% до більш ніж 70% гватемальців підтримує Комісію, тоді як лише 15-20%  підтримало рішення Моралеса. Хоча й поволі, виникають нові рухи та партії, які намагаються консолідувати антикорупційні сили та представити їх у Конгресі. 

Обидва учасники другого туру президентських виборів, запланованого на серпень 2019 року, також змушені зважати на підтримку Комісії у суспільстві – попри те, що були фігурантами її розслідувань. Втім поки малоймовірно, що будь-хто з них поновить угоду з ООН щодо продовження роботи Комісії без суттєвого обмеження її незалежності та повноважень.

Досягнення та невдачі

З одного боку, швидше за все, принаймні найближчим часом Комісія не зможе продовжити свою роботу у Гватемалі, а політична корупція залишиться неподоланою. З іншого боку, Комісії майже 12 років вдавалося стримувати тиск впливових політиків та бізнесменів, знаходити союзників серед місцевих правоохоронців і досягати результатів. Наперекір всім прогнозам, більше 340 політиків, чиновників, поліцейських, бізнесменів опинились за гратами – завдяки професійності та незалежності іноземних слідчих, що дорожили своєю репутацією.

Також важливо, що підвищивши професійність правоохоронних органів, комісія врятувала тисячі людських життів. Рівень безкарності у Гватемалі знизився від 95-98% до 70%, а кількість вбивств тепер суттєва нижча, ніж у сусідніх Сальвадорі та Гондурасі. 

В той же час, Комісія з її нинішніми повноваженнями не може замінити собою місцеві правоохоронні та політичні державні інститути, а арешти корупціонерів не вилились у зміну правил гри. Спроби Комісії збільшити незалежність судів та прокуратури та здійснити інші важливі законодавчі зміни зіткнулися з опором з боку парламенту та президента і досягли дуже обмеженого успіху. 

Як наслідок, місця розгромлених корупційних груп займають нові, а судові процеси та винесення вироків затягується на роки через використання різноманітних юридичних лазівок. Проблемою залишається недофінансованість та слабкість державного апарату. 

Великий бізнес сприймає як загрозу політичну нестабільність, викликану розслідуваннями, та наголос Комісії на фінансуванні політиків, яке крупний бізнес здійснює в обмін на державні замовлення. Тому він продовжує підтримувати «старі» політичні сили. Безкомпромісність Комісії, іноді критикована як “відсутність політичної гнучкості”, перетворила на ворогів більшість провідних політиків. 

Натомість новим рухам та партіям, що намагаються представити антикорупційні прагнення населення і захистити досягнення Комісії, бракує фінансової та медійної підтримки. Тому низка законодавчих та інституційних досягнень Комісії продовжує діяти лише завдяки підтримці з боку суспільства та окремих острівців незалежності в державній системі. 

Чи може Комісія бути прикладом для наслідування в інших країнах?

Порівняна успішність Комісії закономірно породжує розмови про запровадження схожих механізмів у країнах із подібними проблемами. У Гондурасі вже діє Антикорупційна місія Організації американських держав, а президенти Еквадору та Сальвадору обіцяють створити такі ж комісії. Україні теж радили використати цей формат, з іще довшим мандатом та ще більшою незалежністю від місцевої правової системи.

Водночас дослідження фонду «Відкрите суспільство» робить висновок, що досягнення Комісії складно назвати закономірними. Комісія досягла значних успіхів саме у викритті корупції лише через 8 років після початку роботи. На думку дослідників, значною мірою вони завдячують збігу багатьох сприятливих чинників та умілим рішенням керівництва – і їх не завжди можна повторити в інших умовах. Очільники Комісії повинні постійно зважати на обмеження мандату дворічним терміном, потребують принаймні толерування з боку частини місцевих політиків та залежать від стабільної підтримки країн-спонсорів, особливо США. А іноземне «походження» Комісії дозволяє легко критикувати її дії як спроби порушити суверенітет держави.

З іншого боку, при спробах копіювати Комісію в інших країнах можна врахувати її досвід та з самого початку виділити пріоритетні та дієві напрямки роботи. Наприклад, колишня Генеральна прокурор Гватемали Тельма Альдана відстоювала створення на додаток до Комісії незалежного Антикорупційного суду, який би виносив рішення за результатами розслідувань іноземних слідчих – щоб перебороти інерційність старої системи судів.

Також задля більш стійкого успіху такого формату боротьби з корупцією необхідна тісніша співпраця всіх зацікавлених сторін, одночасна розбудова всієї державної служби, а не лише органів правосуддя, та фінансова підтримка перетворень тощо. 

Втім, саме потенційна успішність цієї моделі породжує небажання приймати її в тих країнах, де політики не бажають реальних змін. Створення Комісії у Гватемалі стало можливим через її початковий мандат на подолання безкарності кримінальних злочинів – удар по корупції розпочався лише згодом через переосмислення ролі Комісії та глибинних причин безкарності і, ймовірно, став для місцевих політиків несподіванкою. А щойно Комісія зосередилась на зв’язках між політиками та бізнесменами, що їх фінансують, її існування опинилось під загрозою. Тому домогтися для Комісій довшого мандату та більш незалежної ролі, яка могла би ще більше розв’язати руки слідчим, може бути непросто. Якщо в Україні навіть створення нинішніх антикорупційних органів з українськими фахівцями відбувалось “зі скрипом”, наразі складно очікувати на делегування повноважень незалежному та впливовому органу.

Висновок

Наскільки можна судити з подій лише в одній країні, Комісія не є гарантією довгострокових результатів та глибоких змін. Проте за сприятливих обставин вона може досягти вражаючого розкриття корупційних злочинів, пришвидшити розвиток державних інститутів, створити прецеденти об’єктивних розслідувань та надати імпульс для більш глибоких реформ. 

Наскільки невідворотними є ці зміни і чи вдасться суспільству використати створені Комісією можливості – залежить від конкретних повноважень Комісії та соціально-політичного контексту. Без впливових і надійних зовнішніх та внутрішніх союзників і вмілого керівництва на успіх сподіватися складно.