Формула примирення: як Мінськ-2 може допомогти Україні вирішити проблему на Донбасі

Сер Роберт Купер з Лондонської школи економіки провів тиждень на Донбасі разом з моніторинговою групою ОБСЄ і написав щось на зразок дорожної карти для вирішення конфлікту на Донбасі. Він вважає, що покрокове виконання Україною пунктів Мінська-2, навіть в односторонньому порядку, допоможе успішно вирішити конфлікт. VoxUkraine публікує цю статтю в рамках дискусії про шляхи вирішення донбаського конфлікту. Плюс – коментар ідей і пропозицій Купера від Керол Вівер, Університет Лестера, Великобританія

Хто я і чому пишу цю статтю

Я почав цікавитись Україною після Помаранчевої революції, під час якої я працював на Хав’єра Солану. Тоді я радив українцям стати невідпорними для Європи. Це залишається моєю порадою і сьогодні, хоча це є складним завданням. ЄС зацікавлене в демократичних сусідах із якісним управлінням. Найважливішою серед них є Україна. Але лише українці можуть досягти політичних змін, необхідних для цього.

Мене обурили події 2014 року, і я хотів зробити свій внесок у вирішення проблеми. Тому я прийняв запрошення Вольфганга Ішінгера очолити команду розробки звіту Групи видатних осіб ОБСЄ щодо європейської безпеки та нинішньої кризи. Під час цієї роботи я декілька разів відвідав Україну. Зовсім недавно я провів тиждень разом із Моніторинговою місією ОБСЄ на Донбасі. Мої роздуми в цій статті викликані спостереженнями під час цієї поїздки.

Я не знаю, як витіснити Росію зі східної України. Ми погано розуміємо Росію. А Росія не вміє визнавати свої помилки. Тому варто припустити, що успішне розв’язання конфлікту потребуватиме часу. Ми повинні утримувати стимули – економічні та політичні санкції – доти, доки нові чинники створять умови для зміни.

В довгостроковій перспективі найбільш важливим агентом змін стане сама Україна. Чим більш справедливою та демократичною країною із міцною економікою ставатиме Україна, тим більше підтримки вона отримуватиме на Донбасі і тим швидше будуть відмирати сепаратистські фантазії. Це не найлегше завдання, але найкраща гарантія успіху. Все це потребує часу. Подані далі ідеї стосуються того, як використати цей час.

Стратегія для України

Україна потребує активної стратегії дій для розв’язання конфлікту на Донбасі. Ось деякі пропозиції:

Визначити цілі:

1. Утримати Донбас. Це нелегко, але зміна кордонів лише заохочує вимоги подальших змін. Без природніх або етнічних кордонів найкраще триматися того, що пропонує історія. У 1947 році Захід вирішив розділити Німеччину замість того, щоб дозволити Радянському Союзу зруйнувати об’єднану Німеччину. В Україні такий варіант не спрацював би так легко. В Німеччині вже існував погоджений поділ території. І Москві було зручно ізолювати Схід. Це не дуже ймовірно у випадку Донбасу.

У справедливому світі Росія повинна була би заплатити за завдану шкоду. На практиці, якщо нам пощастить, Захід покриє частину витрат. Це буде дорого, але дешевше, ніж у випадку війни.

2. Також утримати Крим: але це потребує окремої стратегії, ймовірно, на довший період. Насилля на Донбасі робить питання Донбасу невідкладним. Мінські угоди, попри всі недоліки, пропонують шлях до розв’язання конфлікту.

Визначити засоби:

• Перші два пункти внизу є цілями самі по собі, але вони також є засобами порятунку Донбасу. Проти них обох протестуватиме Росія.

• Мир на Донбасі є ціллю сам по собі, а також шляхом зберегти регіон в складі України. Обов’язком держави є забезпечити безпеку своїх громадян. Конфлікт на Донбасі створила Росія. Після того як їй не вдалось досягти початкової мети – анексувати більшість російськомовної України та створити “міст” до Криму – Росія переключилась на використання конфлікту з метою ослабити Україну, сподіваючись, що це зробить Росію сильнішою. Тоді як Росія зацікавлена у конфлікті, Україна зацікавлена в мирі. Чим більш мирною ситуація, тим більш жалюгідною та нестійкою стає позиція Росії.

• Люди у регіоні хочуть миру: вони не знають, яка ціль цієї війни, і чому вона продовжується. Вони хочуть вирощувати овочі і не боятись підірватись на міні, вони хочуть, щоб працював транспорт. Влада повинна бути на боці звичайних людей, що намагаються продовжувати нормальне життя.

• Мир означає менший тиск щодо відокремлення, менше радикалізації, менше можливостей для Росії. Він спростовує російську пропаганду про фашистський переворот в Києві.

• Він би також надав владі можливість відновити надання послуг в сферах охорони здоров’я та транспорту, яких ЛНР/ДНР не надають. Ніхто не здобуде військової перемоги. Метою є завоювати “серця та розуми”.

• Другим важливим засобом є підтримка Заходу. Україна потребує підтримки та економічної участі Заходу. Зацікавлення Україною не є очевидно життєво важливим для Заходу. Росія також спробує завадити цьому.

• Третім засобом є армія. Тут перевагою володіє Росія. Для України цей засіб є найслабшим. Армія служить для захисту; мир для перемоги.

Визначити порядок денний: 

Ключовим питанням є те, як підходити до Мінських угод. Вони (відомі також як Мінськ-2) є погано складеними та неорганізованими. Вони містять дати виконання деяких із передбачених заходів – жодних поки не дотримано – але не для всіх. Порядок дій нечіткий.

Але до тих пір, поки замість Мінських угод не придумали чогось кращого, вони є єдиною погодженою основою для розв’язання конфлікту. Вони згадуються в законодавстві ЄС щодо санкцій. Вони залишаються засобом досягнення миру, контролю над діями Росії та забезпечення підтримки з боку Заходу. Найкращим підходом для України є розважливо інтерпретувати їх в такий спосіб, що найкраще відповідатиме її інтересам. Логічним порядком дій при виконання Мінських угод буде:

1. Припинення вогню – перший пункт Мінську-2, єдиний із визначеною датою (мав бути виконаний вже більш ніж рік тому). Все інше неможливе без виконання цього пункту. Постріли в більшості випадків не мають сенсу і не приносять користі нікому. Чому вони продовжуються?
2. Відвід іноземних сил – очевидна передумова проведення виборів. Існують об’єктивні докази присутності російських сил; і Росія це визнала. Іноземні сили повинні бути відведені достатньо далеко для того, щоб населення не було налякане під час виборів.
3. Період спокою – і такі заходи, як розмінування території – будуть необхідними перед проведенням виборів. Має бути досить легко знайти донорів для надання гуманітарної допомоги та економічного відновлення. Попри початкові витрати, мир є дешевшим за війну.
4. Вибори [1]: українська влада потребує легітимних співрозмовників. Ми не знаємо, чого хоче місцеве населення; вони і самі можуть цього не знати в тумані війни. Конституційні зміни не мають сенсу, якщо вони не відповідають місцевим поглядам. Іноземні вимоги, чи то Росії, чи то Заходу, не є легітимними.
5. Вибори повинні відбутись лише тоді, коли нейтральні спостерігачі зможуть підтвердити, що регіон відновився достатньо для того, щоб могла відбутися передвиборна компанія. Вибори повинні відбутись під міжнародним спостереженням.
6. Тоді, якщо цього прагнутиме населення Донбасу, на загальнонаціональному рівні необхідною є дискусія щодо децентралізації. Існує багато способів децентралізувати владу, і конституційні зміни потребують національного консенсусу. Сербська республіка є моделлю, яку не стала би копіювати жодна країна при здоровому глузді. Якщо населення Донбасу справді прагне права вето у справах зовнішньої політики, вони повинні задуматись про мирне відокремлення, а не про федерацію [2].
7. Повернення кордону під контроль України. Мінські угоди не вказують, хто тепер контролює кордон. Росія стверджує, що кордон контролюють сепаратисти. Насправді це військові сили Росії.

Пункт 7 займає останнє місце в порядку дій, оскільки Мінські угоди передбачають, що процес відновлення контролю українською влади над кордоном повинен розпочатися в перший день місцевих виборів та завершитись після досягнення політичного порозуміння, в т. ч. конституційної реформи. (Особисто мені це не подобається; але це передбачено Угодами).

Мінські угоди настільки нечіткі, що можна ставити під сумнів те, чи насправді вони є угодами. Переговори під час досягнення домовленостей відбувались під тиском воєнних дій. Але вони залишаються єдиною узгодженою основою для розв’язання конфлікту. Намагання виконати їх є правильним шляхом для України.

• Запропонований порядок є логічним, у рамках недосконалих Мінських угод – справді, щось інше виправдати складно. Це би засвідчило, що влада сприймає Мінські угоди серйозно.
• Це означає підходити до проблем крок за кроком. За такого підходу, важкі питання розв’язуватимуться згодом.
• У перемир’ї зацікавлена влада та населення Донбасу. Навіть якщо не вдасться зробити більше, досягнення миру буде дуже позитивним кроком.
• Якщо ми зможемо досягнути чогось більшого, тим краще. Але Україна та країни Заходу повинні передусім наполягати на тому, що вибори відбудуться за прийнятних умов.

Тож поверніться до початку. Зосередьтесь на припиненні вогню. Без нього все інше не матиме сенсу.

Змістовна політика досягнення перемир’я може передбачати:

• Сприймайте СЦКК (Спільний центр з контролю та координації) серйозно. Відправте туди підготовлених людей із позитивними вказівками. Наполягайте на тому, щоб робота Центру відбувалась у спільних командах [3].
• Підтримайте зусилля ОБСЄ з роз’єднання лінії фронту – доведений спосіб підтримки перемир’я. Працюйте з ОБСЄ для розробки інших ідей.
• Розслідуйте випадки порушення перемир’я – якщо це робить українська сторона, це підвищує тиск на інших робити те ж.
• Пропонуйте локальні перемир’я. Якщо інша сторона не підтримує ініціативу, все рівно застосовуйте її на тимчасовій основі. Розповідайте про це місцевому населенню.
• Працюйте з ОБСЄ з метою повернення важкого озброєння в місця зберігання – як цього вимагають Мінські угоди. Забезпечте спільний моніторинг місць зберігання.
• Працюйте з ОБСЄ над маркуванням та усуненням мін.
• Зменшуйте кількість блокпостів. ОБСЄ могла би створити програму і для цього.

Правилом для української влади має бути – виконувати ці заходи односторонньо; де необхідною є взаємність – наприклад, у поверненні важкого озброєння в місця зберігання – вона повинна взяти ініціативу на себе та зробити іншу сторону відповідальною за будь-які невдачі. Приведені вище ідеї є прикладами. Україна може співпрацювати з ОБСЄ задля розробки інших рішень.

Якщо необхідно – і навіть тоді, коли це не є неодмінно необхідним – українська сторона повинна бути готовою співпрацювати в рамках СЦКК з представниками (так званих) ЛНР/ДНР. Це не підвищить їхній статус, а радше викриє його нестачу у них. Офіцери, відправлені в СЦКК, знаходяться там не для того, щоб представляти українську владу, а для досягнення перемир’я. (Ніщо не є актом визнання, якщо так не вирішить влада).

Зосереджуючись у такий спосіб на Мінських угодах, влада:

• Робитиме щось корисне для нещасного населення Донбасу.
• Отримає моральну перевагу. Вона покращуватиме умови життя людей та виконуватиме Мінські угоди.
• Відверне тиск від важких – і передчасних питань – таких як конституційні зміни.
• Готуватиметься до виборів та примирення, що рано чи пізно настане.
• Зробить свою позицію легшою для отримання підтримки від своїх друзів.

Важливим є позитивний підхід до Мінську-2 і до співпраці з ОБСЄ – яка матиме практичні ідеї (кращі, ніж у цьому тексті) щодо того, як досягти перемир’я. Передусім, українська влада повинна допомогти жертвам російського вторгнення, тобто населенню Донбасу.

Коментар Керола Вівера

Моїм завданням є прокоментувати статтю на VoxUkraine «Формула Примирення: Як Мінськ-2 може Допомогти Україні Вирішити Проблему на Донбасі», написану Робертом Купером, яка окреслює, як можна припинити активний конфлікт на сході України, використовуючи Мінськ-ІІ у особливий покроковий спосіб. Це якісний і важливий погляд досвідченої людини із хорошими знаннями. Купер написав свої рекомендації після відвідання Донбасу, відчуваючи співчуття до тих, хто страждає. Ці люди є переважно українцями. Влада має перед ними відповідальність, в тому числі в тому, що стосується якомога швидшого завершення конфлікту.

Однак моя відповідь на статтю є критичним коментарем, який вказує, що я маю більше запитань, ніж відповідей. Хоча я пишу про питання миру в Чорноморському регіоні, мої рішення мають регіональний та довгостроковий характер.  З огляду на теперішнє ставлення лідерів Росії, які довели, що вірити їм не можна, вимогою до будь-якого короткострокового рішення може бути поступовість та вигідність для всіх сторін. Якщо цього не станеться, ми опинимося посеред наслідків “врівноваженої багатополярності в дії” в регіоні (див. мою останню статтю ‘Black Sea Regional Dynamics’,  опубліковану European Foreign Affairs Review в квітні 2016 року). На жаль, Україна наразі є одним із головних полів битви у цих “діях”.

Ось мої коментарі до статті Купера:

Стаття вказує, що вона є в основному написана для того, щоб “спробувати заохотити роздуми та дискусію”. Їй це вдається. Вона також свідчить про непідробну стурбованість за тих, хто страждає, і детально описує можливий спосіб дій в цій ситуації. Але чи можуть її також зрозуміти як тиск на Україну з боку Заходу?

Стратегія для України: Утримання Донбасу в складі України здається насправді настільки суттєвим, як про це говорить Купер. Відокремлення питання Криму від проблеми Донбасу також видається необхідним. Але Захід не може ставитись до анексії як до доконаного факту взамін за “заморожений конфлікт” у східній Україні.

Визначити засоби: “Тоді як Росія зацікавлена у конфлікті, Україна зацікавлена в мирі.” Тоді чому ж Росія має погодитись на мир без здобуття всього, що вона прагне?

Визначити порядок денний:

1. Багато хто вважає, що Мінську угоди загалом є не здійсненними. Українська влада насторожена тиском з боку Заходу щодо її виконання.

2. Чи не є ця пропозиція просто рецептом ще одного довгострокового “замороженого конфлікту” та створення центру організованої злочинності? Для місцевих жителів це краще, ніж «гарячий» конфлікт. Але, наприклад, у Нагірному Карабасі досі не відбувся референдум щодо його статусу. І досі немає перспективи швидкого розв’язання суперечки.

3. Що змусить Росію припинити своє втручання у східній Україні та в інших місцях? На практиці, чому вона має хотіти перемир’я? Що вона хоча взамін? Мабуть, це найбільш важливі питання, на які треба відповісти, щоб досягти рішення, що принаймні частково задовольнить всі сторони.

Здається, що є три варіанти щодо виконання Мінську-2:

1. Повне виконання угоди (Російський варіант)
2. Покрокове виконання (варіант Купера)
3. Не виконувати її взагалі (Мінські угоди просто нездатні функціонувати)

Покроковий варіант можна також поділити на різні варіанти, залежно від послідовності дій.

Росія віддає перевагу варіанту 1. Згідно з ТАРС, Лавров зовсім недавно заявив, що покрокове виконання не є прийнятним і Росія підтримає лише повне втілення угод. “Їх треба виконувати повністю, без жодних винятків, без будь-яких спроб змінити її логіку та порядок дій”.

Купер віддає перевагу варіанту 2. Але великою проблемою є те, чому Росія повинна погодитись на нього без отримання чогось взамін. То чого ж вона може хотіти?

1. Зміни української Конституції, щоб забезпечити більший вплив Росії?
2. Послаблення санкцій?
3. Визнання Криму як частини Росії?
4. Відновлення іміджу великої країни, якій можна довіряти як надійному учаснику сучасного світу (а не корумпованої мафіозної держави)?

Інші, як зазначено раніше, вважають, що Мінські угоди неможливо виконати. Ян Бонд, в інтерв’ю  з Громадським, сказав “Захід тисне на Україну, бо знає, що має більше важелів впливу на Україну, ніж на Росію”. Про щось схоже пишуть також Лаф та Солоненко (Lough&Solonenko) у статті Chatham House .

Таким чином, мабуть, швидкий спосіб забезпечення миру за Купером існує, але лише при перемовинах із Росією. Ці переговори повинні призвести до вигідної для всіх ситуації, що означає відмову від конституційних змін або скасування санкцій доти, доки Крим залишається в руках Росії. Тим не менш, можливо, можуть бути зроблені певні поступові кроки в напрямі ослаблення деяких санкцій (тих, що найбільш впливають на звичайних людей) паралельно із виконанням кроків, передбачених Мінськими угодами. Росія також може виграти від покращеного іміджу.

Я сподіваюсь, що цей дуже короткий коментар зробить свій внесок у міркування та дискусію.

• Др. Керол Вівер є викладачем університету та автором багатьох книг та статей про Чорноморський регіон. Вона відвідувала регіон багато разів, в тому числі Київ у березні 2014 року.

Примітки

[1] Одним із більш чітких пунктів порядку дій згідно з Мінськими угодами є те, що “діалог про умови місцевих виборів” повинен розпочатись на наступний день після того, як відбудеться “відведення”, тобто встановиться перемиря. Пункти 2 та 3 є логічними складовими цих умов.

[2] Децентралізація може означати багато різних речей; але навіть повністю федеративні країни не надають своїм штатам чи провінціям права вето у справах зовнішньої політики або оборони. (Чи Чечня має право вето на дії Російської Федерації?).

[3] Спільний центр з контролю та координації (СЦКК) було створено у вересні 2014 року. У його штаб, що розташований в Соледарі, входять російські та українські офіцери; його місію визначена недосконало, але його можна використати з метою кращого виконання умов перемиря.