Президент-прем’єр-парламент: чи слід Україні змінити форму правління і Конституцію? Частина 2

VoxUkraine отримав додаткові коментарі від політологів-науковців про необхідність зміни балансу повноважень між президентом, прем’єр-міністром та парламентом. Нагадаємо, що раніше VoxUkraine попросив провідних українських та іноземних політологів, чиї дослідження зосереджуються на порівнянні успішності політичних систем та вивченні взаємодії між виконавчою та законодавчою гілками влади, відповісти на запитання: «Чи слід Україні змінити форму правління?». Адже численні українські політики та експерти пропонують своє бачення оптимальної організації системи влади на найвищому рівні – і тому корисно ознайомитись із перспективою професійних дослідників цього питання. Всі коментарі, включно із попередніми, можна прочитати тут.

• Антоніна Колодій (Львів, Україна)
• Світлана Черних (Австралійський національний університет)
• Віталій Литвин (Львівський національний університет ім. І. Франка, Україна)
• Уляна Мовчан (Харківський національний університет ім. В. Н. Каразіна, Україна)

Антоніна Колодій, доктор філософських наук, професор (Львів, Україна)

Автор публікацій Проблема вибору форми державного правління в Україні (у контексті конституційної реформи) та Дилеми конституційного реформування в Україні в контексті ліберально-демократичних цінностей і посткомуністичної трансформації

Поставлене запитання розпадається на дві широкі й суперечливо трактовані теми: 1) про потребу в конституційній реформі, яка серед іншого змінила б і форму державного правління в Україні; 2) про  те, яка форма державного правління була би кращою для України. Зупинюсь переважно на першому з них, відсилаючи читача щодо другого до моєї статті в Наукових записках ІПіЕНД.

Отже, чи потрібна Україні глибока конституційна реформа? До недавнього часу я відповідала «так», бо чинна конституція пережила свій час. Вона приймалася в умовах панування лівої більшості у Верховній Раді і окремі її положення давно віджили. А це значить, що вона ніколи вже не буде виконана повністю. Це підриватиме її легітимність не меншою мірою, ніж деякі поспіхом внесені правки у пізніший час. Поширене твердження, ніби легітимність конституції залежать від тривалості її функціонування, є правильним лише за умови, що конституція відповідає умовам країни та викликам, які стоять перед нею. Якщо ж ні, то шляхом до більшої легітимації конституції є якраз ухвалення нового документа на основі політично-правового дискурсу, широкої мобілізації й консенсусних рішень. В ідеалі – через скликання Конституційних зборів і реалізацію установчої влади народу. При добре опрацьованому алгоритмі дій упродовж тривалого часу (увесь процес міг би зайняти декілька років) в цей спосіб можна було б досягнути таких результатів.

• випрацювати й ухвалити якісний документ, що відповідав би умовам країни;
• підняти легітимність Конституції;
• здійснити селекцію нової еліти. «Гра вартувала б свічок».

Я була прихильницею цієї процедури під час і одразу після Революції гідності, коли Майдан ставив завдання повного пере-заснування республіки (а не держави, як іноді говорять). Народ тоді перебував у стані політичної мобілізації і не перешкоджали зовнішні обставини. Нині «вікно можливостей» для здійснення таких глибоких змін закрилось через війну і згасання масового ентузіазму. Отже, треба йти шляхом  точкових політичних реформ, покладаючись на покроковий підхід до внесення змін у Конституцію.

Найбільш нагальними питаннями на сьогодні вважаю зміцнення правового порядку, реформування партійної та виборчої систем; обмеження недоторканності народних депутатів; усунення деяких суперечностей чинної парламентсько-президентської форми правління, без її заміни. Про децентралізацію не говорю, бо цей процес іде, хоч і не без труднощів.

Форма правління має значення, але не настільки велике, як про це  часом пишуть, і, на мій погляд, має бути результатом широкого не лише політологічного, а й політичного дискурсу. Маю аргументи проти запровадження в Україні парламентської форми правління за нинішніх. Нічого, окрім шкоди, така заміна не принесе, бо для молодих демократій велике значення має інституційний механізм стримувань і противаг – який у цій системі послаблений. Замість чіткого поділу влади на законодавчу й виконавчу, у Великій Британії маємо їх злиття (взаємне накладання). Певною мірою воно компенсується чітким поділом на урядову партію (партії) та опозицію, який діє як політичний механізм стримувань і противаг. В Україні цей запобіжник не спрацює через відсутність стійких політичних партій та інституціалізованої опозиції. Слабкість партійної системи спричинить також нестабільність урядів, а відтак і неефективне урядування. Що ж до заявки відомої політичної лідерки на прийняття конституції на референдумі та на включення в неї положень, які гарантуватимуть більшість переможцю парламентських виборів – це не що інше як заявка на диктатуру. Референдум виключає можливість внесення будь-яких поправок до проекту, за який голосуватимуть люди. Та й компетентність широкого загалу в конституційних питаннях завжди є під сумнівом. Має сенс лише затвердження конституції на референдумі – як акт її додаткової легітимації.

Світлана Черних, Професор політології Австралійського національного університету

Співавтор статей «Коаліційний президенціалізм та законодавчий контроль в пострадянській Україні» та «Як президенти з підтримкою меншості керують багатопартійними коаліціями? Визначення та аналіз “нагород” коаліційним партіям в президентських системах».

Співавтор статей «Коаліційний президенціалізм та законодавчий контроль в пострадянській Україні» та «Як президенти з підтримкою меншості керують багатопартійними коаліціями? Визначення та аналіз “нагород” коаліційним партіям в президентських системах».

Може бути спокусливим і далі змінювати форму правління в Україні. Однак попередній досвід показує, що це не допоможе вирішити проблеми країни. Більше того, це може відвернути увагу від інших інститутів, які необхідно змінити та посилити. Передусім, двох із них.

Перш за все, незалежно від того яку форму правління обирає Україна, актуальним  залишається питання коаліційної політики. Україна тут не самотня. Науковці відзначають тенденцію до все більшого фракційного роздрібнення в парламентах у всьому світі. Дуже важливо виявити, що саме допомагає коаліціям формуватись та працювати краще. Вирішальним є розуміння як переваг, так і потенційних негативних наслідків коаліційного управління. Коли коаліції сформовано правильно та керовано ефективно, вони можуть заохочувати політичну стабільність та пришвидшувати прийняття рішень в управлінні державою. Тому слід зосередитись на протидії цим негативним наслідкам шляхом зміцнення інститутів перевірки та нагляду за діями виконавчої гілки влади.

По-друге, Україна потребує подальшої, більш глибокої реформи правоохоронної системи. Дослідники та практики у всьому світі відзначають важливість її реформування. Недавні реформи все ще недостатні як за міжнародними, так і внутрішніми мірками та сподіваннями. Тому напередодні виборів дискусію слід зосередити на тому, як можна далі покращити нинішню правову систему для забезпечення її незалежності, об’єктивності та ефективності.

Віталій Литвин, доцент кафедри політології Львівського національного університету ім. І. Франка (Україна)

Автор статей Теорія та типологія, виклики та наслідки напівпрезиденціалізму республіканської форми правління та перспективи його реформування в Україні та Інституційно-процесуальні та політично-поведінкові варіанти розвитку та реформування напівпрезидентської системи правління в Україні

Усвідомлюючи наслідки й впливи напівпрезиденталізму та інших систем державного правління в Україні й інших країнах світу, вважаю, що вибір відносно ефективного і надійного варіанта реформування системи правління в нашій державі передбачає дві альтернативи: 1) пролонгацію та корекцію чинного збалансованого прем’єр-президенталізму (парламент-президенталізму); 2) впровадження прем’єризованого чи парламентаризованого прем’єр-президенталізму або взагалі парламентаризму зі слабким чи номінальним президентом.

Це відповідатиме теоретичним та практичним пошукам оптимальної системи державного правління і міжінституційних відносин у трикутнику «глава держави–уряд–парламент», а також переважно успішному і стабільному інституційному досвіду демократичних країн Європи, які обрали саме системи збалансованого чи парламентаризованого (прем’єризованого) прем’єр-президенталізму або ж парламентаризму.

У першому варіанті доцільно максимально розмежувати і деталізувати повноваження глави держави та глави уряду в рамках дуалізму виконавчої влади (з превалюванням другого у системі міжінституційних відносин) та регламентувати й інституціоналізувати процедури проведення синхронних президентських і парламентських виборів. Так вдасться покласти відповідальність за визначення головного актора у системі дуалізму виконавчої влади – президента чи прем’єр-міністра, – на електорат, який зможе визначати, хто конкретно у той чи інший період часу має домінувати і користуватись більшою легітимністю влади й уповноваженістю в різних сферах політики. У другому варіанті варто мінімізувати міжінституційні конфлікти і впорядкувати міжінституційні відносини в трикутнику «глава держави–уряд–парламент» внаслідок формального та реального ослаблення повноважень президента і посилення повноважень прем’єр-міністра й уряду, а також структуризації та модифікації (а інколи і генерування) процедур парламентських вотумів інвеститури, довіри та недовіри уряду і/чи розпуску та дострокових виборів парламенту.

Обидва варіанти реформування системи правління в Україні спрямовані на подолання «приватизації» конституційного розвитку та «революційного конституціоналізму» в зрізі боротьби за владу, а тому передбачають особливу значимість інституту парламенту у формуванні та відставках урядів, у визначенні головного політичного актора в системі виконавчої влади і, відповідно, значимість інституту парламентських виборів.

Відтак вони скеровують систему правління в Україні до усталеної європейської моделі парламентської демократії, в якій первинною у контролі уряду є роль парламенту, а не президента. Саме тому обидва варіанти реформування системи правління в Україні повинні супроводжуватися зміною виборчої системи для обрання парламенту: зі змішаної паралельної/незалежної на пропорційну (з відкритими/преференційними регіональними (і, можливо, національними) списками та бажано із дворівневим електоральним бар’єром) або на змішану непаралельну/залежну (зокрема пропорційну систему змішаного членства) чи хоча б у рамках змін в мажоритарній складовій чинної змішаної паралельної/незалежної виборчої системи (зокрема на користь представництва партійних інтересів). Що стосується виборчої формули для пропорційної виборчої системи чи пропорційної складової змішаної виборчої системи, то очевидно, що стабілізації і демократизації системи правління в Україні допоможуть:

• • 1. дворівневий електоральний бар’єр – як на регіональному рівні (у кількох регіональних багатомандатних округах), так і на національному рівні (в одному національному багатомандатному окрузі);
    2. методи розподілу мандатів, які сприяють сильним партіям, оскільки саме з сильними партіями зазвичай асоційовані президент і прем’єр-міністр у збалансованому чи парламентаризованому напівпрезиденталізмі або прем’єр-міністр у парламентаризмі.

Таким чином, перспективні варіанти корекції системи правління в Україні дотичні не просто до системи правління як такої (у її «чистому» вигляді на рівні міжінституційних відносин), а до конституційної інженерії системи влади.

Уляна Мовчан, старший викладач кафедри політології Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна (Україна)

Автор публікацій Поділ влади як засіб досягнення миру в Україні  та Президент, партійна система та уряд: потенційні конфлікти та шляхи їх подолання

Коли постає питання про зміну форми правління, то в першу чергу часто обговорюється обсяг повноважень президента. Але насамперед, на мою думку, необхідно визначити, за яким принципом буде розподілятися влада: переможець одержує все, тобто гра з нульовою сумою чи виграш буде поділено між ключовими гравцями пропорційно до їхніх результатів на виборах? Важливо визначити модель демократії, на основі якій необхідне подальше реформування політичної системи України. Можна звернути увагу на модель розподіленого правління Лейпхарта, яка передбачає управління на основі компромісів та співробітництва, де кожна значна соціально-політична група має вплив на прийняття політичних рішень.

Перш за все, необхідно створити різні бази легітимності для президента і прем’єр-міністра: тобто президент обирається народом, а прем’єр-міністр — виключно парламентом. Це можливо за модифікації існуючої прем’єр-президентської форми правління. По-друге, задля введення механізмів для пошуку компромісу та кооперації між політичними представниками соціально-політичних груп необхідно, наприклад, гарантувати другій за кількістю набраних голосів партії участь в Кабінеті. По-третє, потрібні зміни і у виборчій системі, які сприятимуть проходженню до парламенту малих та середніх партій, що дасть змогу різним сегментам суспільства бути представленими в парламенті. Наприклад, формування регіональних списків та зміна формули переводу голосів у місця в парламенті.

Таким чином, парламентсько-президентська форма правління є найбільш оптимальною для української політичної системи. Але її необхідно реформувати, врахувавши принципи розподіленого правління, які би забезпечили пропорційне представництво усіх значущих соціально-політичних груп.