«Повзуча» дерегуляція: чому економіка України досі лишається регульованою

Через сумний досвід всеохопного втручання держави в економіку у радянському минулому після здобуття незалежності у 1991 році Україна почала поступово скорочувати як обсяг державної власності, так і втручання держави в економіку. Проте, попри всі зусилля, станом на 2014 рік економіка України залишалася досить зарегульованою. 

Загалом роль та обсяг урядового втручання є досить спірним питанням у світі. Багато країн мали досвід як «закручування гайок» (після кризи 2008 року), так і послаблення урядових обмежень. Послаблення є явищем більш поширеним, і така дерегуляція зазвичай буває двох типів: радикальна (т.зв. регуляторна гільйотина) — різка відмова від регуляторних обмежень, яка застосовувалася, наприклад, у Хорватії, Македонії та Вірменії, та вибіркова, яку обрала Україна. 

Масштабна реформа дерегуляції в Україні стартувала на початку 2015 року з ухвалення Кабінетом міністрів Постанови №42 «Деякі питання дерегуляції господарської діяльності». Метою реформи було дерегулювати підприємницьку діяльність, привести українське законодавство у відповідність до європейського та до 2020 року увійти у топ-30 рейтингу Doing Business. Кінцевою ж метою було залучити в економіку більше місцевих та міжнародних інвестицій. І хоч шанси на досягнення цієї мети невеликі, з 2014 року, коли вона займала у Doing Business 112 місце, позиція України у рейтингу стабільно покращувалася. Зараз (відповідно до Doing Business 2019) Україна займає 71 місце, порівняно з 76 у 2018 році та 80 у 2017 році. Покращення позиції вдалося досягти в першу чергу за рахунок прогресу у сферах відкриття бізнесу, захисту прав міноритарних інвесторів та забезпечення виконання контрактів (Рисунок 1). Незважаючи на рух у правильному напрямку, регуляторне середовище в Україні лишається складним, іноді суперечливим, а також має багато застарілих норм, які не мають сенсу як з економічної точки зору, так і з точки зору здорового ґлузду.

Серед інших важливих заходів з дерегуляції варто згадати передачу Міністерством юстиції послуг з реєстрації місцевій владі та приватному сектору, а також запуск онлайн-сервісу Міністерства юстиції (одночасно з відкриттям реєстрів), що значно спростило реєстрацію прав власності на підприємства та нерухомість. Крім того, в рамках реформи вдвічі скоротили кількість ліцензій, значно зменшили кількість сертифікатів, спростили роботу податкової адміністрації, а також імпорт та експорт послуг тощо.

Перший План дерегуляції на 2015-2016 роки, що включав 131 захід, було ухвалено у березні 2015 року. Майже 60% заходів удалося впровадити вже до кінця 2015 року. У серпні 2016 року Кабінет міністрів затвердив оновлений План заходів з дерегуляції господарської діяльності на 2016-2017 роки (далі — «План»), що є чинним і досі. План встановив ряд завдань з покращення та спрощення регуляторного середовища у таких стратегічних сферах як сільське господарство, будівництво, нафта, газ та мінеральні ресурси, енергетика, інформаційні технології та телекомунікації, харчова промисловість. Загалом План включав у себе 112 заходів згрупованих у 11 розділів. Очікувалося, що ці заходи послаблять регуляторний тягар у цих сферах та загалом покращать бізнес-середовище в Україні. 

За впровадження Плану дій відповідає Державна регуляторна служба України (ДРСУ). Всі державні установи, згадані у Плані, мають щомісяця надавати ДРСУ звіти про виконання заходів Плану, за які вони відповідають. 

Станом на 20 липня 2019 року зі 112 заходів, передбачених Планом, ще не було виконано 32 (майже 30%), а один захід було взагалі викреслено з Плану. Найбільш проблемною сферою з найвищою часткою невдалих заходів з дерегуляції є спрощення адміністративних процедур регулювання господарської діяльності. Очевидно, що новому уряду доведеться переглянути План та прискорити процес дерегуляції. 

Реформа дерегуляції не обмежується виконанням Плану дій. Кабінет міністрів продовжує час від часу проводити дні «дерегуляційного Кабміну», коли він переглядає обмеження, що заважають підприємницькій діяльності, а також скасовує застарілі та неефективні правила радянських часів. 

Більш того, щоб запобігти появі нових неефективних правил, наприкінці 2015 року для всіх нових регуляторних актів, виданих гілками центральної виконавчої влади, було запроваджено обов’язковий Аналіз регуляторного впливу (АРВ) та Тест малого підприємництва (М-тест). М-тест є подібним до SME-тесту, який у ЄС використовують для оцінки регуляторної вартості нових законодавчих ініціатив, що зачіпають малий та середній бізнес, які часто є набагато вразливішими до урядових обмежень, ніж великий бізнес. 

В Україні дерегуляція та підприємницька діяльність стали одними з пріоритетів Національної ради реформ, створеної у 2014 році. Рада мала стати платформою для переговорів та досягнення компромісу основних гравців (представників виконавчої та законодавчої гілок, а також представників громадянського суспільства). На жаль, амбітні цілі творців Ради так і залишилися на папері: до 2017 року Рада перетворилася на безсилу організацію, чий вплив на реформи в Україні був украй незначним.

Незважаючи на докладені зусилля, економіка України лишається жорстко та часто неефективно регульованою. Щоб змінити ситуацію, потрібні декілька кроків: 

По-перше, новий уряд має переглянути та прискорити план дерегуляції.

По-друге, Україна має ухвалити закон про перегляд регуляцій або період їх дії, що є звичною практикою в країнах ЄС. Багато правил в ЄС мають «термін придатності», а ефективність безстрокових правил повинна оцінюватися через визначений період (як правило, 3-5 років). Після цієї оцінки правило може бути переглянуте, змінене або скасоване.

По-третє, вдосконалити застосування аналізу регуляторного впливу (АРВ), щоб зробити його дієвим інструментом для скасування шкідливих правил, а не лише бюрократичних документів. Аналогічний інструмент треба застосовувати для регуляторних актів парламенту, щоб припинити законодавчий «спам», яким відзначилося попереднє скликання.

По-четверте, покращити якість комунікації з бізнес-спільнотою, щоб мотивувати сферу до більшої саморегуляції. Цей принцип було внесено до Концепції дерегуляції, розробленої Мінекономрозвитку у 2015 році, проте йому не приділили достатньо уваги.