Грузія та Польща: Урок для України

У статті окреcлені значення та найкращі практики з досвіду системного реформування у Польщі та Грузії, які є доречними для України. Випадок Грузії – нещодавній та яскравий, зі швидкими результатами. Грузія розпочала інтенсивні реформи в межах одного року, і порівняно з цим українські спроби реформ розчаровують. Проте детальний аналіз досвіду Польщі показує, що це відчуття розчарування не має підґрунтя.

Українському урядові слід негайно й успішно провести ключові реформи, довівши своєму народу, що боротьба за свободу та краще майбутнє взимку 2013-2014 років не була даремною. Численні аналітики та активісти очікують від України швидких і докорінних реформ на взірець тих, що були здійснені в Грузії. Однак Україна є великою країною зі значною, високоіндустріалізованою економікою. Те, що могло відбутися в Грузії буквально за один день, потребуватиме більше часу в Україні. Але в регіоні є інша країна, досвід якої дуже важливий для України. Досвід Польщі в реформуванні економіки з 1990 року, особливо в питаннях приватизації, є, мабуть, більш подібним до українського, зважаючи на розмір країни та складність її економіки. Тому українському урядові варто вивчити та повторити комбінацію успішних реформ, проведених у Грузії та сусідній Польщі.

У цій статті я окреслюю значення та найкращі практики з досвіду системного реформування у Польщі та Грузії, які є доречними для України. Випадок Грузії – нещодавній та яскравий, зі швидкими результатами. Грузія розпочала інтенсивні реформи в межах одного року, і порівняно з цим, на перший погляд, українські спроби реформ розчаровують. Проте детальний аналіз досвіду Польщі показує, що це відчуття розчарування не має підґрунтя. У заключній частині статті я вказую на можливий сценарій проведення успішних реформ. Вважаю, що в Україні можна досягнути позитивних змін – і за нинішній повільний темп варто було боротися.

Випадок 1. Грузія – від найкорумпованішої країни в регіоні до найбільш дружньої до бізнесу

Не таємниця, що уряд Грузії, починаючи з 2003 року, досягнув неймовірних результатів. Згідно зі звітом Transparency International, Грузія належала до найкорумпованіших країн світу у 2003-му (124 місце серед 133 країн), тоді як Україна перебувала на 106 позиції.

Майже неможливо боротися з корупцією «знизу-вверх». Треба використати підхід «зверху-вниз», насамперед має існувати політична воля уряду. Успіх антикорупційних реформ у Грузії ґрунтується на ідеї створення ефективних державних інституцій, реформі державної адміністрації та забезпеченні верховенства закону, з досягненням стандартів країн Заходу в якнайкоротший термін.

Призначення колишнього президента Грузії Міхеїла Саакашвілі на посаду Голови державної адміністрації Одеської області є далекоглядним рішенням. Такий крок справді викликав незадоволення деяких українців (швидше за все, підігріте прокремлівською пропагандою), оскільки Міхеїл Саакашвілі є (а) керівником без зв’язків у регіоні та не зацікавлений в наданні державних посад своїм родичам і друзям тощо, (б) не зацікавлений в пограбуванні України (маючи репутацію борця з корупцією в Грузії). Найважливіше те, що Саакашвілі вже досягнув успіху в боротьбі з корупцією в Грузії і може використати свій досвід в Одеській області. Проте недостатньо мати лише одного керівника області, зосередженого на боротьбі з корупцією в одному українському регіоні. Якщо Одеська область стане прозорішою, а решта України – ні, через деякий час корупція повернеться. Боротьба з корупцією має бути однаково сильною по всій країні.

Можна вважати, що Грузії вдалося провести свої реформи ефективно тільки тому, що населення і територія Грузії невеликі – і тому ними легше управляти та контролювати. Проте я вважаю, що ключовим елементом антикорупційної стратегії була рішучість влади. Грузинська влада розробила зрозумілу й прозору Національну антикорупційну стратегію та План дій з проведення реформ і забезпечила покарання причетних до корупції осіб (включно з високопосадовцями). Крім того, вона: зменшила розмір роздутої та неефективної державної служби, скасовуючи непотрібні функції державних органів; підвищила зарплати державним службовцям і поліції; приватизувала державну власність та викрила людей, що зловживали державною власністю задля власної вигоди; покращила адміністрування податків, якість митних послуг і державного казначейства; призначила компетентних службовців та зменшила кількість безпосередніх контактів між державними службовцями та користувачами вищеназваних послуг держави завдяки використанню цифрових технологій. Також влада зменшила кількість податків; створила прозору та просту податкову систему; істотно знизила обмеження й регулятивні норми роботи приватного бізнесу; створила Центри надання адміністративних послуг – служби, де громадяни можуть отримати потрібну інформацію та документи за принципом «єдиного вікна».

Боротися з корупцією в органах державної влади лише за допомогою законів проти хабарництва державних службовців із декількох причин складно: (а) службовці отримують низькі зарплати, які не можуть покрити їхніх життєвих потреб; (б) система, в особі службовців вищого рівня, підштовхує їх до того, щоб брати хабарі; (в) фронт-офіс та бек-офіси поєднані, тобто лише одна людина відповідальна за весь процес, що полегшує можливість «зробити послугу» й використати процес надання послуг для власної вигоди.

Іншою важливою цариною, яку українському урядові слід негайно реформувати, є система правосуддя. За прозорої та незалежної правової та судової системи довіра людей до органів влади зростає. Для того, щоб знизився рівень корупції в судах, зарплати суддів мають бути достатньо високими, а покарання за корупцію дуже жорстким та невідворотним, так щоб очікувана вартість отримання хабарів стала від’ємною. Важливою складовою є інформування людей про реформи. Люди мають знати, які реформи будуть впроваджуватися і яких результатів від них очікувати.

Випадок 2. Польща – реформування великої та складної економіки

Польща є одним із найуспішніших випадків пострадянської трансформації. У 1989 році новий посткомуністичний уряд Польщі, з Тадеушем Мазовецьким на чолі, постав перед серйозним викликом: реформувати непрацюючу комуністичну систему і перетворити її на вільну ринкову демократію. Процес польських економічних та адміністративних реформ відрізнявся від реформ у Грузії. Новообраний уряд Польщі опинився в ситуації, коли економіка була настільки слабкою (порожні полиці в магазинах, інфляція 640% наприкінці 1989 року), що він вважав, що навіть економічні реформи «шокової терапії» (детальніше про них нижче) не погіршать економічного становища країни.

Економічні реформи стали можливими завдяки прозорим діям нового уряду, який мав сильну політичну волю служити на благо всієї країни та підвищувати життєві стандарти всіх поляків.

«Шоковою терапією» називають реформи, які запропонував міністр фінансів Лешек Бальцерович, проведені в 1990 році. До пакета реформ належали: дозвіл на банкрутство неефективних державних підприємств, заборона фінансування дефіциту державного бюджету центральним банком, скасування пільгових позик державним підприємствам і дозвіл на іноземні інвестиції. Ці реформи було проведено негайно, і вони запустили ринкову економіку. Проте це був лише початок складного шляху реформ. Пізніше, у 1990-х, здійснювалися інші реформи, зокрема приватизація, реформи податкової системи, соціального захисту населення та освіти. На противагу реформам «шокової терапії», ці подальші реформи не відбувалися так швидко. Наприклад, приватизація у Польщі досі не завершена. Якщо у Грузії майже вся державна власність уже передана в руки приватних власників, у Польщі великі підприємства важкої промисловості (вугільні шахти, кораблебудування, металургійні заводи) все ще належать державі. Схожим чином, реформа децентралізації в Польщі потребувала для втілення понад десять років.

Важливо розуміти, що приватизація в такій складній та великій економіці, як українська, може потребувати доволі багато часу. Хоча за останні двадцять років значну частину державної власності було продано, державних підприємств досі багато. Щоб провести масштабну приватизацію, потрібно забезпечити справедливі та прозорі процедури, а це може зайняти трохи часу, особливо з огляду на нинішню протидію цьому процесові.

Можливий сценарій успішних реформ в Україні

«Корупція є там, де влада має контакт із грошима» (Каха Бендукідзе)

Таким чином, Україна може вибирати найкращі практики з двох різних, але водночас дуже успішних випадків реформ у Центральній та Східній Європі. По-перше, найважливішою у всіх цих діях має бути політична воля влади. Вона була присутньою під час реформ як у Грузії, так і в Польщі. Люди мають бачити сильну політичну волю уряду боротися з корупцією в системі. Недостатньо просто мати деяких вільних від хабарництва міністрів і державних службовців. Частково корумпована влада не може боротися з корупцією в системі. Коли українська влада «дивитиметься в одному напрямку» в справі реформ, перешкоди для їх здійснення будуть меншими.

По-друге, українській владі слід створити ефективну, вільну від корупції адміністративну систему та незалежну систему правосуддя, як це зробила Грузія. Ліквідація неефективних органів державної влади та запровадження цифрових технологій у наданні державних послуг зробить внесок у падіння рівня корупції та зростання якості державних послуг. Незалежні суди, разом із реформованою прокуратурою та поліцією, підвищать довіру людей до влади. Потрібно провести всеосяжні реформи: найнагальнішою є реформа правоохоронної системи (поліція, суди та прокуратура).

Зважаючи на досвід Польщі, третім кроком для відповідальних за керівництво державою осіб в Україні є зрозуміти, що значні економічні реформи потребуватимуть часу, та бути терплячими в процесі їх проведення. Реформа державної адміністрації закладе фундамент для подальшої приватизації державної власності, знижуючи можливість зловживань. Саме тому приватизація найважливіших державних підприємств може потребувати трохи часу, оскільки насамперед треба боротися з корупцією.

В останні два роки українці продемонстрували бажання та рішучість стати демократичною країною. Україна може мудро реформувати свою систему і стати процвітаючою державою. І хоча приклад реформ у Грузії виглядає таким привабливим, дуже важливо зрозуміти відмінність умов в Україні та продовжити працювати навіть без швидких результатів. Випадок Польщі показує, що швидкість не є вирішальним чинником проведення реформ. Деякі реформи треба наділити найбільшим пріоритетом – в Україні це антикорупційні заходи. Інші реформи можна здійснювати крок за кроком.

У 2003 році дуже небагато людей вірило в те, що через декілька років Грузія, тоді одна з найкорумпованіших країн СНД, зможе перетворитися на одну з найсприятливіших для бізнесу країн у світі. Так само двадцять років тому мало хто міг подумати, що Польща стане лідером регіону. Дивлячись на досвід цих країн, я не сумніваюся в тому, що Україна теж буде успішною.