Грузия и Польша: Урок для Украины

В статье проанализированы показатели и лучшие практики из опыта системного реформирования в Польше и Грузии, которые уместны для Украины. Случай Грузии является недавним и ярким, с быстрыми результатами. Грузия начала интенсивные реформы в пределах одного года, и по сравнению с этим украинские попытки реформ разочаровывают. Однако детальный анализ опыта Польши показывает, что это чувство разочарования не имеет оснований.

Украинскому правительству необходимо немедленно и успешно провести ключевые реформы, доказав своему народу, что борьба за свободу и лучшее будущее зимой 2013-2014 году не была напрасной. Многочисленные аналитики и активисты ожидают от Украины быстрых и существенных реформ вроде тех, что были осуществлены в Грузии. Однако Украина является большой страной со значительной, высокоиндустриализованной экономикой. То, что могло произойти в Грузии буквально за один день, потребует больше времени в Украине. Но в регионе есть другая страна, опыт которой является очень важным для Украины. Опыт Польши в реформировании экономики с 1990 года, особенно в вопросах приватизации, является, пожалуй, более похожим с украинским, учитывая размер страны и сложность ее экономики. Поэтому украинскому правительству следует изучить и повторить комбинацию успешных реформ, проведенных в Грузии и соседней Польше.

В этой статье я очерчиваю показатели и лучшие практики из опыта системного реформирования в Польше и Грузии, которые уместны для Украины. Случай Грузии является недавним и ярким, с быстрыми результатами. Грузия начала интенсивные реформы в пределах одного года, и по сравнению с этим, на первый взгляд, украинские попытки реформ разочаровывают. Однако детальный анализ опыта Польши показывает, что это чувство разочарования не имеет оснований. В заключительной части статьи я указываю на возможный сценарий проведения успешных реформ. Я считаю, что в Украине можно достичь положительных изменений и даже за нынешний медленный темп реформ стоило бороться.

Случай 1. Грузия — от наиболее коррумпированной страны в регионе к наиболее дружественной к бизнесу

Не секрет, что правительство Грузии, начиная с 2003 года, достигло чего-то невероятного. Согласно отчету Transparency International Грузия входила в число наиболее коррумпированных стран мира в 2003 году (124 место среди 133 стран), тогда как Украина находилась на 106 позиции.

Почти невозможно бороться с коррупцией «снизу-вверх». Необходимо использовать подход «сверху-вниз», прежде всего должна существовать политическая воля правительства. Успех антикоррупционных реформ в Грузии основывается на идее создания эффективных государственных институтов, реформы государственной администрации и обеспечения верховенства закона, которые достигли бы стандартов стран Запада в кратчайшие сроки.

Назначение бывшего президента Грузии Михаила Саакашвили на пост Главы государственной администрации Одесской области является дальновидным решением. Такой шаг действительно вызвал недовольство некоторых украинцев (скорее всего, подогретое прокремлевской пропагандой), поскольку Михаил Саакашвили является (1) руководителем без связей в регионе и не заинтересован в предоставлении государственных должностей своим родственникам и друзьям и т.д., (2) не заинтересован в ограблении Украины (имея репутацию борца с коррупцией в Грузии). Наиболее важным является то, что Саакашвили уже достиг успеха в борьбе с коррупцией в Грузии и может использовать свой опыт в Одесской области. Однако недостаточно иметь только одного руководителя области, сосредоточенного на борьбе с коррупцией в одном украинском регионе. Даже если Одесская область станет более прозрачной, а остальная Украина — нет, через некоторое время коррупция вернется. Борьба с коррупцией должна быть одинаково сильной по всей стране.

Можно считать, что Грузии удалось провести свои реформы эффективно лишь потому, что население и территория Грузии невелики — и поэтому ими легче управлять и контролировать. Однако я считаю, что ключевым элементом антикоррупционной стратегии была решимость властей. Грузинские власти разработали понятную и прозрачную Национальную антикоррупционную стратегию и План действий по проведению реформ и обеспечили наказания замешанных в коррупции лиц (включая высокопоставленных чиновников). Кроме того, она: уменьшила размер «раздутой» и неэффективной государственной службы, отменяя ненужные функции государственных органов; повысила зарплаты государственных служащих и полиции; приватизировала государственную собственность и разоблачила людей, злоупотреблявших государственной собственностью для получения собственной выгоды; улучшила администрирование налогов, качество таможенных услуг и государственного казначейства; назначила компетентных служащих и уменьшила количество непосредственных контактов между государственными служащими и пользователями вышеназванных услуг государства благодаря использованию цифровых технологий. Более того, власть уменьшила количество налогов; создала прозрачную и простую налоговую систему; существенно снизила ограничения и регулятивные нормы работы частного бизнеса; создала центры предоставления административных услуг — службы, в которых граждане могут получить всю необходимую информацию и документы по принципу «единого окна».

Бороться с коррупцией в органах государственной власти только с помощью законов против взяточничества государственных служащих сложно по нескольким причинам:

1. служащие получают низкие зарплаты, не могут покрыть их жизненных потребностей;
2. система, в лице служащих высшего уровня, подталкивает их к тому, чтобы брать взятки;
3. фронт-офис и бэк-офисы объединены, то есть только один человек ответственен за весь процесс, что облегчает возможность «сделать услугу» и использовать процесс предоставления услуг для собственной выгоды.

Ещё одной важной областью, которую украинскому правительству следует немедленно реформировать, является система правосудия. При наличии прозрачной и независимой правовой и судебной системы доверие людей к органам власти растет. Для того, чтобы снизить уровень коррупции в судах, зарплаты судей должны быть достаточно высокими, а наказание за коррупцию очень жестким и неотвратимым, так чтобы ожидаемая стоимость получения взяток стала отрицательной. Важной составляющей является информирование людей о реформах. Люди должны знать, какие реформы будут внедряться, и каких результатов от них ожидать.

Случай 2. Польша — реформирование большой и сложной экономики

Польша является одним из самых успешных случаев постсоветской трансформации. В 1989 году новое посткоммунистическое правительство Польши, с Тадеушем Мазовецким во главе, столкнулось с серьезным вызовом: реформировать неработающую коммунистическую систему и превратить ее в свободную рыночную демократию. Процесс польских экономических и административных реформ отличался от реформ в Грузии. Новоизбранное правительство Польши оказалось в ситуации, когда экономика была настолько слабой (пустые полки в магазинах, 640% инфляции в конце 1989 года), что оно считал, что даже экономические реформы «шоковой терапии» (подробнее о них ниже) не ухудшат экономического положения страны.

Экономические реформы стали возможными благодаря прозрачным действиям нового правительства, которое имело сильную политическую волю служить на благо всей страны и повышать жизненные стандарты всех поляков.

«Шоковой терапией» называют реформы, предложенные Министром финансов Лешеком Бальцеровичем и проведенные в 1990 году. В пакет реформ вошли: разрешение на банкротство неэффективных государственных предприятий, запрет финансирования дефицита государственного бюджета центральным банком, отмена льготных займов государственным предприятиям и разрешение на иностранные инвестиции. Эти реформы были проведены незамедлительно, и они запустили рыночную экономику. Однако это было только начало сложного пути реформ. Позже, в 90-х годах, осуществлялись другие реформы, в том числе приватизация, реформы налоговой системы, социальной защиты населения и образования. В противовес реформам «шоковой терапии», эти дальнейшие реформы не происходили так быстро. Например, приватизация в Польше до сих пор не завершена. Если в Грузии почти вся государственная собственность уже передана в руки частных владельцев, в Польше крупные предприятия тяжелой промышленности (угольные шахты, кораблестроение, металлургические заводы) всё еще принадлежат государству. Похожим образом, реформа децентрализации в Польше требовала для воплощения более десяти лет.

Для Украины важно понимать, что приватизация в такой сложной и большой экономике как украинская может потребовать довольно много времени. Хотя в течение последних двадцати лет большую часть государственной собственности было продано, число государственных предприятий до сих пор велико. Чтобы провести масштабную приватизацию, необходимо обеспечить справедливые и прозрачные процедуры, а это может занять некоторое время, особенно учитывая нынешнее противодействие этому процессу.

Возможный сценарий успешных реформ в Украине

«Коррупция есть там, где власть имеет контакт с деньгами» (Каха Бендукидзе)

Таким образом, Украина может выбирать лучшие практики из двух разных, но в то же время очень успешных, случаев реформ в Центральной и Восточной Европе.

Во-первых, наиболее важным во всех этих действиях должно быть присутствие политической воли. Она присутствовала при реформах как в Грузии, так и в Польше. Люди должны видеть сильную политическую воля правительства в борьбе с коррупцией в системе. Недостаточно просто иметь некоторых свободных от взяточничества министров и государственных служащих. Частично коррумпированная власть не может бороться с коррупцией в системе. Когда украинская власть будет «смотреть в одном направлении» в деле реформ, препятствий для их осуществления будет меньше.

Во-вторых, украинской власти необходимо создать эффективную, свободную от коррупции административную систему и независимую систему правосудия, как это сделала Грузия. Ликвидация неэффективных органов государственной власти и введение цифровых технологий в предоставлении государственных услуг внесет вклад в падение уровня коррупции и повышение качества государственных услуг. Независимые суды, вместе с реформированной прокуратурой и полицией, повысят доверие людей к власти. Следует провести комплексные реформы: наиболее срочной реформой является реформа правоохранительной системы (полиция, суды и прокуратура).

Опираясь на опыт Польши, третьим шагом для лиц, ответственных за руководство государством в Украине, должно стать понимание, что значительные экономические реформы требуют времени, и нужно быть терпеливыми в процессе их проведения. Реформа государственной администрации заложит фундамент для дальнейшей приватизации государственной собственности, снижая возможность злоупотреблений. Именно поэтому приватизация наиболее важных государственных предприятий может потребовать некоторое время, поскольку, прежде всего, необходимо бороться с коррупцией.

В последние два года украинцы продемонстрировали желание и решимость стать демократической страной. Украина может мудро реформировать свою систему и стать процветающим государством. И хотя пример реформ в Грузии выглядит таким привлекательным, очень важно понять различие условий в Украине и продолжить работать, несмотря на отсутствие быстрых результатов. Случай Польши показывает, что скорость не является решающим фактором проведения реформ. Некоторые реформы надо обозначить наибольшим приоритетом — в Украине это антикоррупционные меры. Другие реформы можно осуществлять шаг за шагом.

В 2003 году очень немногие верили в то, что через несколько лет Грузия сможет превратиться из одной из самых коррумпированных стран СНГ в одну из самых благоприятных для бизнеса стран в мире. Похожим образом, двадцать лет назад мало кто мог подумать, что Польша станет лидером региона. Глядя на опыт этих стран, я не сомневаюсь в том, что Украина также будет успешной.