«Прийняти реформаторський закон – це тільки 5% успіху реформи», – визнають чиновники нової хвилі. Але без старту у вигляді закону жодна реформа неможлива взагалі. VoxUkraine два роки відстежував і оцінював законодавчі зміни, що відбувались в країни. На базі цих даних ми склали рейтинг, який відображає те, які міністерства найбільше сприяли прогресу реформ в Україні. Хто з уряду не дарма ходив на роботу останні два роки?
Загальна картина: як відбувались реформаторські зміни в останні два роки. Якщо коротко – поступ реформ сповільнюється, принаймні в частині змін законодавства (графік 1). Кількість реформаторських нормативних актів у 2016 році скоротилася на 35% – до 208 з 322 у 2015 році. Середнє значення Індексу реформ знизилось до +0.9 бала, з +1.2 бала у 2016 (по шкалі від -5 до +5, де негативне значення означає регрес). При цьому індекс досяг своїх пікових значень у першій половині 2015 року, коли Україна вела перемовини з МВФ про нову програму розширеного фінансування та готувалася до отримання перших траншів – в цей період середнє значення Індексу реформ досягало 1.4 бала.
Графік 1. Динаміка Індексу реформ*
Втім, за останні два роки в деяких напрямках відбулися суттєві зміни на краще. З початку 2015 року найсуттєвіший законодавчий прогрес відбувся у сферах боротьби з корупцією та дерегуляції. Такий результат відображає не лише активність реформаторів, але й те, що в цих сферах накопичились суттєві проблеми. Питання корупції – одне з найболючіших в Україні, а непомірна кількість нормативних документів, які тим чи іншим чином регулюють діяльність бізнесу – велика проблема для приватних компаній. Тому прогрес за цими напрямками радує, але зовсім не означає, що більшість проблем уже вирішено. Також помітні позитивні зрушення відбулись у банківському законодавстві, енергетичній сфері та реформі державної служби.
Графік 2. ТОП-5 напрямів реформ у 2015-2016
Джерело даних: Індекс реформ.
* значення індексу на кожну дату за окремим напрямком – це сума оцінок усіх нормативних актів, які впливають на цей напрям та були схвалені з початку моніторингу (січень 2015 року) до цієї дати. Напрямки, за якими відбувалося менше реформ, не відображено на діаграмі, проте читач може побудувати подібні графіки самостійно за даними індексу.
Хто що реформував
Найактивнішим ініціатором економічних реформ серед органів влади був Кабінет Міністрів (детальний аналіз див тут). Це не дивно, адже Уряд (у координації з Нацбанком) проводить економічну політику держави і має втілювати завдання парламентської коаліції, яка його призначила.
Майже за всіма напрямами, де відбулися суттєві позитивні зміни законодавчого поля, більшість таких змін ініціював саме Кабінет Міністрів. Виняток – банківський сектор, який є цариною Нацбанку (хоча НБУ не має права законодавчої ініціативи, деякі закони розроблялись його експертами), та боротьба з корупцією: до законодавства, яке обмежує корупцію, суттєвий внесок зробили Парламент та Президент.
Графік 3. Внесок органів влади в реформи за ТОП-5 напрямками
*інші: НКРЕКП, Нацдержслужба, Фонд державного майна тощо.
Рейтинг міністерств
Лідером рейтингу серед міністерств, які мають відношення до економічної політики, стало Міністерство економічного розвитку та торгівлі (МЕРТ). МЕРТ активно ініціювало закопропроекти та постанови, які позитивно вплинули на процес дерегуляції, боротьбу з корупцією, лібералізацію зовнішньої торгівлі та реформування державних закупівель.
На другому місці рейтингу – Міністерство фінансів (Мінфін), яке ініціювало чимало нормативних актів, що звужують поле для корупції, а також займалось реформами податкової системи, системи соціального захисту та державних видатків.
Третє місце в рейтингу посіло Міністерство юстиції (МінЮст), яке зробило істотний внесок до антикорупційних реформ, дерегуляції та реформи державної служби.
Таблиця 1. Рейтинг міністерств Індексу реформ
Джерело: Індекс реформ, КМУ, розрахунки авторів
*кількість балів порахована як сума оцінок Індексу реформ за реформаторські нормативні акти, які ініціювало міністерство (див. врізку). До рейтингу включено міністерства, які мають стосунок до економіки.
Як ми рахували рейтинг
Рейтинг міністерств Індексу реформ відображає їхню реформаторську активність. У рамках моніторингу Індексу реформ кожен реформаторський нормативний акт отримує оцінку експертів. Оцінка міністерства в рейтингу Індексу реформ – це сума балів, які отримали усі реформаторські нормативні акти, ініційовані цим міністерством. Інформацію про ініціаторів законопроектів було взято з пояснювальних записок на сайті ВР, дані про ініціаторів постанов та розпоряджень отримано через офіційні запити до КМУ, інформація щодо органу, який видав наказ, є в його реквізитах.
Методологічні обмеження рейтингу:
- Індекс реформ було запущено на початку 2015 року, тому до рейтингу не потрапили важливі законодавчі ініціативи 2014 року (зокрема, антикорупційні);
- Індекс реформ розглядає переважно економічні реформи та реформи, дотичні до економіки (наприклад, ми не оцінювали реформування оборонної сфери, проте оцінювали антикорупційні ініціативи). Докладніше про напрямки та методологію підрахунку індексу тут;
- Індекс реформ оцінює реформістські нормативні акти, а не їх впровадження.
- індекс базується на експертних оцінках, тому йому притаманна певна суб’єктивність.
Відповідно, Індекс реформ показує внесок міністерств до реформ, пов’язаних з економікою, але його не можна вважати комплексною оцінкою діяльності уряду чи окремого міністерства. Ми також навмисно не рахували рейтинг для кожного складу Уряду, адже процес підготовки законодавчих змін та їх затвердження може займати місяці, і часто ініціативи, підготовлені однією командою, стають законом чи постановою тоді, коли міністерство вже має іншого очільника.
Що саме зробили міністерства
Найбільший прогрес Кабмін забезпечив у антикорупційній реформі, сфері дерегуляції, енергетики та державної служби.
1. Міністерство економічного розвитку і торгівлі
МЕРТ набрало 109 балів – найвищий рейтинг серед усіх міністерств. “Зіркові” ініціативи МЕРТа – це, безперечно, держзакупівлі – впровадження ProZorro та приєднання до відповідної угоди СОТ. Окрім того, високі бали МЕРТ отримало за енергетику – підвищення тарифів на газ та реформу корпоративного управління “Нафтогазу”. Реформи управління держпідприємствами та дерегуляційні закони й постанови також отримали високі оцінки експертів. Окрім того, одним із перших (і одним із найвище оцінених) було рішення МЕРТ про ліквідацію “Укрекоресурсів”. Була у МЕРТ і антиреформа – підвищення держзамовлення у ВНЗ у 2016 році.
2. Міністерство фінансів
На другому місці Мінфін із 77 балами. Топ-реформою міністерства став початок роботи єдиного вікна на митниці. Експерти також високо оцінили нормативні акти, що запровадили верифікацію соціальних виплат, зміни до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату, реструктуризація зовнішнього державного боргу, визначення порядку обрання членів наглядових рад державних банків, скорочення кількості податкових інспекцій удвічі.
Були і антиреформи. Зокрема, негативні оцінки отримали окремі положення Дежбюджету-2015, встановлення єдиних показників митної вартості товарів у вересні 2015 року, яка через рік була скасована, та обмеження зарплати керівників органів виконавчої влади на рівні окладу (також пізніше скасоване).
3. Міністерство юстиції
Отримало 65 балів. Найбільше реформ цим міністерством зроблено у напрямках “боротьба з корупцією” (20 балів) та “дерегуляція” (11 балів). Із ініційованих Міністерством нормативних актів найвищу оцінку отримали зміни до закону про акціонерні товариства, які дозволили державі провести збори акціонерів та отримати дивіденди від “Укрнафти”. Окрім того, Мінюст спростив ведення бізнесу через переведення ряду операцій в електронний формат (запуск онлайн-сервісу, відкриття доступу до деяких реєстрів, зрівняння юридичної сили електронних та паперових документів на нерухомість тощо). Важливими кроками у системі дотримання законів стали ліквідація виконавчої служби та запровадження інституту приватних виконавців.
4. Міністерство енергетики та вугільної промисловості
Міненерговугілля отримало 32 балів, ключові ініціативи були зосереджені на безпеці постачань енергоносіїв та реформі ринку газу. Зокрема, розроблений за участі відомства Закон про ринок газу визнаний таким, що повністю відповідає Третьому енергетичному пакету ЄС, і став першим кроком до лібералізації ринку газу, створення умов для конкуренції серед постачальників. Наступним кроком став план розділення НАК “Нафтогаз України”, від якого будуть відокремлені функції транспортування та зберігання газу. “Нафтогаз” залишить за собою сектор видобутку, а також функції трейдера, що зберігає його переваги на ринку.
5. Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства
Отримало 31 бал, з них найбільше за дерегуляцію (8) та децентралізацію (6). Найвищу оцінку отримала ініціатива Міністерства “Відкриті дані”. Щоправда, не всі вони розміщені у зручному форматі. Другою найпомітнішою сферою діяльності Мінрегіону стала енергетична – зокрема, прийняття закону про єдине тарифоутворення в сфері житлово-комунальних послуг із пакету МВФ та затвердження Плану дій з енергоефективності до 2020 року. Нарешті, було прийнято ряд нормативних актів із децентралізації та дерегуляції архітектурно-будівельної діяльності.
6. Міністерство інфраструктури
Мінінфраструктури отримало 27 балів, найбільше за зміни в напрямках “боротьба з корупцією” (6), “дерегуляція” (6), “держзакупівлі” (5), “державна служба” (4).
Одними з найголовніших рішень Міністерства було рішення (+5.3 бала) щодо розкриття інформації про закупівлі усіх підпорядкованих підприємств, а також розпорядження (+4,5 бала) галузевим державним підприємствам і адміністраціям проводити всі тендерні закупівлі з онлайн-трансляцією процедури обрання переможця. Окрім того, Міністерство провело ряд змін в управлінні автомобільними дорогами, залізницями та морськими портами, а також адаптувало правила охорони внутрішніх вод від забруднення до міжнародних норм.
7. Міністерство охорони здоров’я
МОЗ отримало 26 балів, найбільше за зміни в напрямках “боротьба з корупцією” (6) та “дерегуляція” (6). Найвидатніше рішення МОЗ – звісно, передача частини закупівель ліків до міжнародних організацій, яка суттєво знизила корупційні можливості в галузі. Значним дерегуляційним кроком було скасування обов’язкової перереєстрації ліків. Окрім того, протягом останніх двох років МОЗ удосконалював порядок розподілу медсубвенції між закладами охорони здоров’я.
8.Мінсоцполітики
Сім із 24 нормативних актів, ініційованих міністерством, стосувалися різних аспектів нарахування “енергетичних” субсидій. Іншими важливими змінами були надання можливості працівникам органів місцевого самоврядування отримувати додаткову зарплату з місцевих бюджетів, скорочення переліку професій, що дають право на пільговий вихід на пенсію, та рішення щодо створення єдиного реєстру переселенців та нового порядку призначення соцвиплат для них.
9.Міносвіти
Найважливіші реформи, ініційовані цим міністерством, були спрямовані на підвищення якості освіти – створення Національного репозитарію академічних текстів та запровадження конкурсної процедури призначення директорів шкіл. Окрім того, створення єдиної бази даних учнів, студентів та випускників дозволить уникнути скандалів із підробними дипломами. І, звісно, не можна оминути увагою прийняття закону про науку і наукову діяльність.
10. Мінагрополітики
Найвищий бал отримала ліквідація державної монополії з виробництва біоетанолу. Інші реформаторські рішення Міністерства стосувалися переважно дерегуляції діяльності аграріїв. Окрім того, було затверджено детальні правила виробництва органічної продукції.
Автори: Олена Білан, головний економіст Dragon Capital, співзасновник проекту Індекс реформ; Олег Іванов, науковий співробітник Національного інституту стратегічних досліджень; Ганна Кононенко, інтерн VoxUkraine; Роман Ніцович, керівник програм DiXi Group; Олена Павленко, президент DiXi Grouр; Ілона Сологуб, дослідник Київської школи економіки, співзасновник проекту Індекс реформ; Тетяна Тищук, лідер проекту Індекс реформ
Застереження
Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
