Біла книга реформ 2025. Розділ 10. Ринок землі

В результаті близько 7 млн мешканців сіл отримали сумарно 27 млн га землі сільськогосподарського призначення (земельні паї), що становило 45% загальної площі українських земель. Водночас практично кожен охочий міг отримати 0,06 га землі під особисте господарство (ці ділянки допомогли багатьом людям прогодуватися під час економічної кризи середини 1990-х). Станом на 2019 рік близько 73% сільськогосподарських земель України були у приватній власності (31 млн га, із яких 27,7 млн га становили приватні паї). 10,5 млн га земель були в державній чи комунальній власності.

Наприкінці 1990-х власники землі могли продавати її, проте на початку 2001 року уряд запровадив мораторій на продаж земельних паїв до ухвалення Земельного кодексу. І хоча Земельний кодекс ухвалили у жовтні того ж року, мораторій тривав до липня 2021 року (при цьому купівля/продаж інших земельних ділянок, окрім паїв, була можливою). Мораторій продовжували 9 разів, оскільки не могли ухвалити закон, який би регулював ринок землі. 

Існування мораторію було невигідне власникам земельних паїв, адже, як правило, це були люди старшого віку, які не могли самостійно обробляти цю землю. Власники паїв не могли ані взяти кредит (наприклад, на купівлю техніки) під заставу своєї ділянки, ані продати її (і, наприклад, розпочати власний бізнес), тож були змушені здавати землю в оренду за заниженою ціною. Поки тривав мораторій, близько 1 млн власників паїв померли, тому перед запровадженням ринку землі парламент мусив врегулювати питання з їхніми ділянками (їх передали в комунальну власність). 

Мораторій як прихована субсидія аграріям не лише знижував ефективність сільського господарства та сприяв виснаженню землі, а й призвів до появи тіньового ринку землі. Проте політики-популісти дуже довго виступали проти ринку землі й зрештою не лише значно збільшили частку населення, що виступає проти ринку землі (рис. 10.2В), а й розвернули суспільну думку в питанні приватизації землі (рис. 10.2.А). Згодом вони почали використовувати результати опитувань як обгрунтування для продовження мораторію. Втім, якщо сформулювати питання інакше (рис. 10.2.С), більшість українців все-таки підтримують ринок землі.

Після 2014 року дискусії стали більш предметними — експерти й політики почали обговорювати модель ринку землі, а саме, чи запроваджувати обмеження на площу землі у власності однієї особи? чи дозволяти купувати землю іноземцям? чи дозволити спершу продаж державної землі, а тоді приватної? «Вокс Україна» послідовно виступав за більш ліберальну модель, однак зрештою парламент ухвалив компромісну модель, яка забороняє іноземцям брати участь у ринку землі та обмежує кількість земель в одних руках. Водночас продаж землі дозволили одночасно і державі, й приватним особам. Реформи, проведені з 2014 року, запроваджували інфраструктуру ринку землі: облік, визначення власників, якщо ділянка є спірною, механізми передачі земель в оренду чи від одного власника до іншого тощо. Далі розглядаємо ці реформи.

Реформи 2014-2019 років

Держгеокадастр, Держводагентство, моніторинг та реєстрація земель

У 2015 році уряд ліквідував Держземагенцію та передав її функції Держгеокадастру (у різні роки Держгеокадастр підпорядковувався різним міністерствам, проте це рішення було в річищі консолідації всіх функцій з управління землею). Головним завданням Держгеокадастру була реєстрація всіх земельних ділянок — їхніх координат, власників, обтяжень тощо, що було необхідною умовою запуску ринку землі.

Роком пізніше уряд передав Держгеокадастру функцію виявлення незаконних дій з передачі прав власності на земельні ділянки (у разі виявлення Держгеокадастр має передавати інформацію про це до правоохоронних органів). Втім, рейдерство земельних ділянок це не зупинило, про що йдеться далі. 

У 2018 році уряд запровадив ризик-орієнтований підхід у державному нагляді за землеустроєм, який здійснює Держгеокадастр. За цим підходом, суб’єкти господарювання поділені на три групи (з високим, середнім та низьким рівнем ризику), і частота планових перевірок залежить від групи ризику. Трохи пізніше ризик-орієнтований підхід запровадили для контролю Держгеокадастру за топографо-геодезичною і картографічною діяльністю. 

У серпні 2019 року уряд змінив порядок ведення Держгеокадастру та затвердив новий порядок моніторингу земель. Моніторинг земель — це спостереження за станом земель будь-якої форми власності для своєчасного виявлення змін родючості, забрудненості, зсувів грунту тощо для відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів. Моніторинг земель проводить Держгеокадастр або його регіональні відділення, а моніторинг грунтів (це складова моніторингу земель) — Мінагрополітики.

З 2017 року Держводагентство розпочало облік поверхневих водних об’єктів, щоб дізнатися, скільки таких об’єктів є в Україні. Роком пізніше уряд запровадив новий порядок моніторингу вод. Його здійснюватимуть Мінприроди, Держводагентство, Держгеонадра, ДСНС. Вони перевірятимуть низку хімічних показників води, наявність і розвиток флори та фауни, визначатимуть ризики для існування водойми та її використання, а також способи зниження цих ризиків.

Земельне рейдерство

Децентралізація (а саме, делегування повноважень від держреєстраторів, що було довго й дорого, до нотаріусів) призвела до несподіваних наслідків — активізації «земельного» рейдерства. Ще однією причиною рейдерства стало існування двох реєстрів прав на земельні ділянки — Держгеокадастру та Реєстру прав на нерухоме майно (РПНМ). До 2013 року договори оренди землі реєструвалися в Держгеокадастрі, а з 2013 року — в РПНМ. Проте «старі» договори не були перенесені до РПНМ, що уможливило подвійну оренду тих самих ділянок. 

Для вирішення проблеми уряд зробив декілька змін до процедури реєстрації, зокрема, запровадив правило, що реєстрація права власності на земельні ділянки, набуті до 2013 року, проводиться за наявності відповідних відомостей у Держгеокадастрі, а також під час реєстрації прав власності на землю реєстратор має перевіряти автентичність кадастрового номера земельної ділянки в кадастрі. Крім того, в областях створили штаби з протидії рейдерству, які показали певні результати.

На початку 2019 року парламент ухвалив закон, що мав захистити власників земель від рейдерства. Закон визначив, що державна реєстрація земельної ділянки скасовується в разі визнання її судом незаконною або якщо заявник протягом року не зареєстрував своє право у Держгеокадастрі. Також він запровадив автоматичний обмін інформацією між Держгеокадастром та РПНМ і зобов’язав Мін’юст оцифрувати й занести до РПНМ інформацію, що була на паперових носіях. Крім того, закон зобов’язав реєструвати ціни транзакцій на землю, що важливо для формування прозорого ринку сільгоспземель.

Попри деякі успіхи (наприклад, за 2024 рік Офіс протидії рейдерству повернув фермерам 3,5 тис. га землі), проблема залишається актуальною.

Продаж, передача і оренда земель 

У березні 2015 року парламент спростив процедуру безоплатної передачі громадянам земель державної чи комунальної власності. Такий закон знадобився, оскільки працівники Держземагенції інколи роками затягували відповідні процедури, спонукаючи громадян давати їм хабарі.

У 2016 році Рада дещо скоротила перелік винятків, коли певні суб’єкти (освітні установи, державні підприємства, ринки, особи, в яких землю вилучили через суспільну необхідність) могли отримати земельні ділянки державної чи комунальної власності без аукціонів. Такою процедурою інколи користалися недоброчесні суб’єкти: отримували ділянку безкоштовно й потім здавали її в оренду агропідприємствам.

Цього ж року парламент врегулював правовий статус земельних ділянок, власники яких померли: ці ділянки мають переходити у власність відповідних громад. Також закон зобов’язує публікувати інформацію про судові справи про визнання спадщини відумерлою. З такими позовами до суду можуть звернутися (1) органи місцевої влади, (2) кредитори померлого, (3) користувачі сусідньої ділянки, якщо йдеться про сільськогосподарські землі.

З 1 січня 2019 року парламент запровадив механізм переходу земель колективної власності (колишніх колгоспних) до комунальної власності таким чином, щоб дотримати прав орендарів. Закон врегулював низку питань, щодо яких раніше не було правової визначеності. Наприклад, що польові дороги всередині земельного масиву потрібно віддати в оренду найбільшому орендарю з умовою допуску до них інших користувачів, що землекористувач, який використовує 75% площі масиву, може «переміщувати» інших орендарів з однієї ділянки того ж масиву на іншу, що умови суборенди мають бути не гіршими, ніж умови оренди, тощо. 

Підвищення якості земель

Одним із наслідків відсутності ринку землі стало те, що користувачі землі (переважно орендарі) були не зацікавлені у довгострокових інвестиціях у земельні ділянки, таких як прокладення іригаційних систем чи угноєння грунту. Також вони не мали стимулу до вирощування багаторічних культур, таких як плодові сади, ягоди та ін., оскільки власник може розірвати договір оренди, і орендар не отримає прибутку від своїх інвестицій. 

Уряд намагався вирішити ці проблеми, наскільки це можливо в умовах відсутності ринку. Так, у 2016 році він встановив мінімальний термін оренди земельних ділянок сільгосппризначення, де проводиться меліорація, — 10 років («стандартний» мінімальний термін оренди становить 7 років). А в 2017 році зобов’язав фіксувати в договорі оренди якісні характеристики ґрунтів земельної ділянки і обов’язок орендаря платити відшкодування власнику ділянки, якщо якість ґрунтів на ній погіршиться.

Реформи у 2019-2024

У Білій книзі реформ 2019 року були такі рекомендації з розвитку ринку землі в Україні:

• відкриття ринку землі (зроблено);
• вирішення проблем із Держгеокадастром, а саме:

1. надати вільний доступ до інформації про земельні ділянки, при цьому дотримуючись захисту персональних даних (сьогодні є публічна кадастрова карта й національна інфраструктура геопросторових даних, але доступ до них обмежений на час воєнного стану);
2. передати в комунальну власність державну землю, яка не належить держпідприємствам, оскільки «нічийна» земля створює можливості для корупції (зроблено); 
3. приватизувати державні інституції та ДП, що проводять моніторинг земель (або замовляти такі послуги у приватних підприємств); передати функції акредитації осіб, які проводять моніторинг земель, їхню оцінку та земельні аукціони, від Держгеокадастру професійним асоціаціям (не зроблено);
4. передати право ініціювати інвентаризацію землі від власників місцевим органам влади (власники уникають цього, щоб мінімізувати свої податкові зобов’язання); ділянки, власники яких невідомі, віддати в управління місцевій владі (зроблено);
5. надати право сертифікованим інженерам-геодезистам (а не лише реєстраторам кадастру) вносити інформацію до кадастру (триває експеримент до 2026 року);

• припинити безкоштовну приватизацію землі, оскільки земля — це обмежений ресурс, а можливості безкоштовної приватизації сприяють корупції (не зроблено, але під час воєнного стану безоплатно приватизувати ділянку можуть лише власники будівель, розташованих на ній);
• прив’язати земельний податок до ринкової вартості землі, а не до нормативної грошової оцінки (не зроблено).

Найважливішою зміною, яку запровадили нові уряд і парламент, стало ухвалення у 2020 році закону про ринок землі, якого Україна очікувала 20 років. Закон запровадив певні обмеження. Так, земельні ділянки площею до 100 га можуть набувати лише громадяни України (а з 1 січня 2024 року до 10 тис. га землі можуть купувати юрособи, власниками яких є громадяни України). Продаж державних і комунальних земель заборонено. Питання про дозвіл іноземцям купувати землю в Україні буде вирішено на референдумі. Оскільки ринок землі мав запрацювати з липня 2021 року, протягом 2020 року уряд і парламент ухвалювали документи необхідні для роботи цього ринку.

Найважливіший із них — закон про створення єдиної системи геопросторових даних, який відповідає директиві ЄС INSPIRE. Система дозволяє користувачам побачити дані про природні ресурси та об’єкти, розташовані на певній ділянці. Власником системи є Держгеокадастр. З початку повномасштабного вторгнення доступ до системи обмежено. 

У 2020 році парламент ухвалив закон про інвентаризацію лісів, на виконання якого дані про українські ліси мали бути внесені до Держгеокадастру (порядок інвентаризації ухвалений, але її проведуть через 2 роки після закінчення воєнного стану). Водночас Кабмін ухвалив правила утримання та збереження лісосмуг: власники, орендарі та користувачі земельних ділянок мають зберігати лісосмуги та не можуть самовільно їх вирубувати. У тому ж році врегулювали й передачу в оренду водних об’єктів разом із земельними ділянками (зокрема зобов’язання орендаря підтримувати водний об’єкт і гідротехнічні споруди в належному стані) та затвердили одночасний перехід права на земельну ділянку та права на об’єкт нерухомого майна, який на ній розташовано (окрім квартир у багатоквартирних будинках та земель державної й комунальної власності).

У червні 2020 року уряд розпочав експеримент із запровадження принципу екстериторіальності державної реєстрації земельних ділянок (тобто це може робити будь-який державний кадастровий реєстратор, випадково вибраний системою Держгеокадастру). Згодом цю систему запровадили постійно.

Перед запуском ринку землі, у червні 2021 року, парламент ухвалив закон, згідно з яким продаж та оренда земель державної та комунальної власності мають відбуватися через електронні аукціони Prozorro.Продажі.

Сьогодні дані про ринок землі є в загальному доступі відповідно до порядку публічного моніторингу земельних відносин, який уряд ухвалив у 2023 році. Тут можна побачити, скільки ділянок продано, за яку ціну тощо. Ці дані показують, що навесні 2022 року через закриття реєстрів ринок зупинився, але вже з літа 2022 року відновився, особливо в регіонах, що знаходяться далі від лінії фронту, і в 2024 році ціни на землю зростали. Отже, незважаючи на війну, земля залишається привабливим активом.

Однією зі значних проблем України було тіньове використання державних земель. Деякі державні підприємства здавали ці землі в оренду за мінімальною ціною та ділили з орендарями відповідні прибутки або взагалі передавати свої землі у власність певних осіб. Наприклад, цим займалася Академія аграрних наук. 

Тому в 2024 році державні землі, які не передали у комунальну власність, в тому числі ті, які належать державним підприємствам, освітнім чи науковим установам, зібрали у «Земельний банк». Це платформа, яка дозволяє орендувати земельні ділянки на 14 або 25 років через Prozorro.Продажі. Управляє «Земельним банком» «Фонд аграрних інвестицій» — новостворене державне підприємство. Уряд планує перетворити його на АТ або ТОВ зі 100% державною власністю, щоб запровадити на ньому якісне корпоративне управління.

Меліорація

Оскільки обсяг зрошуваних площ з 1990 року скоротився вчетверо, у 2022 році парламент ухвалив закон, що дозволяє створювати організації водокористувачів для здійснення меліорації земель с/г призначення (в рамках закону меліоративну інфраструктуру передали від Держводагентства в управління Держрибагентства). Це дозволить аграріям розподілити між собою витрати на будівництво систем зрошення та скористатися економією на масштабах. Втім, українські фермери вже почали експериментувати з нехарактерними для України посухостійкими культурами, наприклад, бавовною.

У січні 2024 року уряд ухвалив новий порядок користування землями водного фонду. На них можна буде будувати гідротехнічні та фортифікаційні споруди, проводити днопоглиблювальні роботи й розчищати річища, прокладати комунікації, видобувати корисні копалини, крім піску, гальки та гравію в руслах малих і гірських річок. Решту господарської діяльності заборонено, щоб зберігати природний стан водойм.

Управління земельними ресурсами під час повномасштабного вторгнення

24 лютого 2022 року Україна закрила низку реєстрів, щоб убезпечити дані. Зокрема був закритий і Держгеокадастр. У травні 2022 року він відновив роботу в обмеженому режимі, але аукціони з оренди земель не проводилися до листопада 2022 року, коли парламент повернув довоєнний порядок оренди земель, а також запровадив низку змін до земельних відносин: надав право постійним користувачам земельних ділянок викупляти їх із розстроченням платежу, дозволив безоплатно приватизувати земельні ділянки, на яких розташовані приватні будівлі й споруди, дозволив розташовувати на с/г землях об’єкти з виробництва біометану (оскільки на фермах багато сировини для цього), а також відкрив сертифікованим інженерам можливість вносити дані до картографо-геодезичного фонду (частини національної інфраструктури геопросторових даних) онлайн, наразі як експеримент.

Власники земельних паїв мали оформити право власності на них до 1 січня 2025 року (інакше ці ділянки перейшли б до комунальної власності). Проте наприкінці 2024 року цей термін продовжили до 2028 року. Крім того, парламент зобов’язав районні та обласні адміністрації передати землі, розташовані у відповідних районах чи областях, у власність громад (попередній закон про таку передачу ухвалили у 2018 році — див. розділ 2).

Що далі?

Сільське господарство — один із найбільш регульованих секторів європейської економіки. З одного боку, жорстко регламентовано, які види добрив чи засобів захисту рослин можна використовувати. З іншого боку, європейські фермери отримують значні субсидії, причому часто це субсидії за незасіяну землю (ЄС обмежує виробництво, щоб не надто падали ціни). На ці субсидії ЄС щороку витрачає десятки мільярдів євро, тож не виключено, що Спільна аграрна політика ЄС буде переглянута (хоча це й буде важко, враховуючи, наскільки ефективно європейські фермери обстоюють свої інтереси).

Отже, великим викликом для українських фермерів буде євроінтеграція. І хоча у плані Ukraine Facility власне для агросектору небагато завдань (зі складних — лише розгортання автоматизованої системи моніторингу земельних відносин), але запровадження європейських стандартів якості земель та вирощеної продукції може стати викликом для виробників, а допуск нашої продукції на ринки ЄС — для уряду.

Втім, сьогодні найбільший виклик для фермерів — це російська агресія, зокрема замінування земель. Уряд нещодавно ухвалив стратегію розмінування, на виконання якої має отримати в рамках Ukraine Facility 150 млн євро до 2028 року. Зрозуміло, що цього недостатньо, проте українські виробники дронів, імовірно, зможуть запропонувати ефективні рішення.