Допоможи, якщо зможеш. Скільки Україна витрачає на підтримку бізнесу

“У 2015 році витрати держави на дотації, пільги та інші форми державної допомоги склали 80 млрд грн. З 2016 витрати держбюджету на ті ж цілі збільшилися до 101 млрд грн. Ці кошти були спрямовані в переважно нерентабельні галузі економіки (видобуток вугілля, торфодобувну галузь, виробництво металу). Тенденція зберігається: в бюджеті на 2017 рік ці витрати склали 170 млрд грн.”

Після трьох років декларованої політики скорочення держвидатків, дерегуляції і невтручання уряду в економіку ці цифри виглядають сенсаційно: 170 млрд – це майже третина держбюджету і більше 6% очікуваного ВВП. Все виглядає ще сенсаційніше, якщо врахувати, що це пасаж не зі статті ЗМІ або аналітичного центру, а з офіційного документа – плану дій уряду на середньострокову перспективу, який був затверджений навесні цього року, напередодні річниці Кабінету Міністрів Володимира Гройсмана. Але ні Прем’єр, ні його міністри ніколи не заявляли, що збираються витратити понад 6% ВВП на підтримку економіки.

Чи відповідають цифри в урядовому документі дійсності? І хто та за яким принципом отримує і наскільки ефективно витрачає десятки мільярдів?

Запит до Кабінету міністрів, МЕРТу і Міністерства фінансів надати більш детальні дані про держдопомогу і пояснити цифру, не прояснив ситуацію, а швидше показав, що моніторинг і контроль за тим, як держава витрачає гроші на підтримку економіки, неефективний, а в деяких випадках і зовсім відсутній.

По-перше, цифри в документі Кабміну не «урядові». «Зазначені в звіті дані надавалися незалежними фахівцями і розраховувались на підставі експертних оцінок, які не містять відповідних статистичних даних в загальному доступі» – офіційно відповіли VoxUkraine в Міністерстві фінансів.

Слід 170 млрд вдалося знайти в кандидатській дисертації НАН України Ліллемяе Олени на тему «Господарсько-правове забезпечення державної допомоги суб’єктам господарювання». Але це не прояснює ситуацію. Виявилося, що цифри з інших документів уряду. З посиланням на Мінфін науковий співробітник пише, що в 2016 році бюджет надав суб’єктам господарювання допомогу на суму 101 млрд грн. І що в цій цифрі враховані державні гарантії і податкові пільги.

Мінфін по-іншому трактує ці дані – з повідомлення на сайті Міністерства фінансів випливає, що у випадку зі 101 млрд мова йде про витрати зведеного бюджету на економічну діяльність. Приписувати всю цифру до держдопомоги, дійсно, некоректно.

Угода про Асоціацію підштовхнула Україну до розробки і прийняття Закону про держдопомогу підприємствам, який трактує поняття держдопомоги як «підтримки в будь-якій формі суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, яка спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції», створюючи переваги для виробництва окремих товарів або ж підприємств.

Профільний закон конкретизує її види: субсидії і гранти, дотації, податкові пільги, списання боргів, надання гарантій і пільгових кредитів, продаж держмайна і надання товарів і послуг за цінами, нижчими від ринкових, входження в статутний капітал підприємства або збільшення частки в статутному капіталі.

Багато господарів-мінімум контролю

З оцінкою держдопомоги в Україні все непросто. У Мінфіні, МЕРТі і Кабінеті Міністрів не надали детальну інформацію про те, які саме види держпідтримки мав на увазі уряд в своєму звіті.

2 серпня повністю набрав силу закон про держпідтримку.

З новим Законом у держдопомоги з’явився основний «господар» – Антимонопольний комітет. Закон наділяє АМКУ багатьма функціями: аналізувати держдопомогу, контролювати, тимчасово припиняти, вимагати повернення до бюджету (у разі, якщо визнає неприпустимою для конкуренції). Оскільки закон про держпідтримку запрацював нещодавно, у АМКУ ще немає всієї інформації.

Ще одне відомство, яке за функціоналом причетне до контролю і розподілу держпідтримки – Міністерство економічного розвитку і торгівлі. МЕРТ має право аналізувати державну підтримку на інвестдіяльність на предмет ефективності, аналізувати держбюджет на предмет чинників, які на нього впливають, брати участь у відборі інвестиційних проектів, що претендують на держдопомогу, шукати способи підвищити конкурентоспроможності національної економіки.

Однак ці функції не передбачають прямих важелів контролю за виділенням ресурсу і багато в чому зводяться до паперово-аналітичного аналізу, який на практиці не береться до уваги.

У свою чергу за підтримку експортерів відповідальний третій орган – Кабінет міністрів. З грудня минулого року діє закон про експортно-кредитне агентство (ЕКА), яке покликане підтримувати українських експортерів. Створити його повинен Кабмін. Передбачалося, що ЕКА запрацює з червня 2017-го. Поки не запрацювало.

Розуміння розмірів і реципієнтів держдопомоги – актуальне завдання для України.

У 2015 році група експертів у рамках проекту «Гармонізація системи держзакупівель в Україні відповідно до стандартів ЄС» проаналізувала і оцінила Держпідтримку.  Експерти констатували: державна допомога загрожує спотворенням економічної конкуренції та торгівлі, оскільки надання субсидій, податкових пільг і інших форм державних концесій одним підприємствам може негативно позначитися на стані інших підприємств. Таке втручання держави в економіку небезпечне, враховуючи ймовірність значного впливу на торгівлю і конкуренцію.

Часткове розуміння динаміки та масштабів прямої держпідтримки дають держвидатки на економічну діяльність держказначейства. Мова про держпідтримку в широкому сенсі цього слова. У них «сидять» витрати не тільки на прямі види держпідтримки (дотації, субсидії, пільгові кредити), фінансування досліджень і розробок, а й, наприклад, витрати на будівництво і ремонт доріг, що за економічною суттю держпідтримкою не є.

У той же час, ця класифікація не відображає такі види держпідтримки як податкові пільги, наприклад, які поширюються на цілу галузь.

«Важливо розуміти, що держдопомога – це коли держава допомагає грошима, створенням спеціальних умов або в інший спосіб окремим компаніям, в результаті чого виникають неконкурентні умови. Наприклад, вливає гроші, капітал в Укравтодор. А якщо держава проводить тендер на будівництво дороги і купує послуги у того ж Укравтородора – це не держдопомога», – пояснює економічну суть держпідтримки старший економіст ЦЕС Дмитро Яблоновський.

Витрати: вічний курс на скорочення

З року в рік під тиском міжнародних кредиторів і партнерів кожний уряд України декларував курс на більш раціональне і адресне витрачання державних коштів на підтримку бізнесу. Подібний підхід в середньостроковій перспективі прописаний знову-таки у тому ж плані дій уряду. «До кінця 2017 року співвідношення обсягу наданої держпідтримки до ВВП істотно не зміниться. А до кінця 2020 року очікується його зменшення», – написано в програмному документі Кабміну.

З 2016-го загальний тренд на скорочення витрат вдалося витримати. Так, якщо в 2015 році на економічну діяльність витрати держбюджету становили 2,84% ВВП, то в 2016 – 2,78%. Цього року тенденція може змінитися – за даними казначейства планові річні витрати на економічну діяльність з урахуванням останніх змін до бюджету становлять 97 млрд грн або 3,4% ВВП. Під час липневого коригування держбюджету парламент збільшив витрати на дороги, вугільну галузь, будівництво.

Хто отримує більше

У процесі виділення держпідтримки є кілька особливостей.

В останні роки найбільше держава витрачала на транспорт, іншу економічну діяльність і сільське господарство. Фактичні витрати на транспорт в останні три роки зменшуються відносно ВВП, залишаючись в номінальному обчисленні в межах 30 млрд грн. У 2017-році тенденція могла змінитися. Кабмін розглядав варіант «докинути» на дорожню галузь 10 млрд грн зекономлених за рахунок репрофайлінга (реструктуризація зобов’язань із обслуговування і погашення ОВДП у портфелі НБУ). Однак репрофайлінг в результаті не відбувся – Мінфін і Нацбанк не погодили його умови.

З сільським господарством ситуація інша. Так, якщо в 2016-му році на нього витратили 0,23% ВВП, що менше в порівнянні з 2015-им, то в цьому році ситуація швидше за все зміниться. З початку цього року агросектор «пересів» з непрямої держпідтримки у вигляді податкових пільг на пряму у вигляді цільової дотації. Результат цього фіскального маневру – скорочення непрямої держпідтримки держави у вигляді податкових пільг, але збільшення прямої. В цьому році в цілому витрати казни на агросектор можуть виявитися майже в два рази більше минулорічних – 0,43% ВВП.

Економічний ефект від переведення аграріїв на інший вид держпідтримки матиме вплив пізніше – потрібен час на те, щоб галузь показала результат в умовах прямого дотування. З початку року аграрна дотація виявилася в центрі скандалу. У публічній площині розгорнулася гучна дискусія про те, наскільки справедлива держпідтримка, понад 40% якої дістається двом великим гравцям – групі компаній Миронівського хлібопродукту і агрохолдингу Авангард.

Витрати на пільгове кредитування в агросекторі вже третій рік поспіль стабільні – на рівні 0,3 млрд грн.

В останні роки держава менше витрачає на вугільну галузь. Це можна пояснити: з початком АТО витрати на держпідтримку шахт і погашення боргів по виплаті зарплат шахтарям були урізані через те, що більшість шахт – на тимчасово непідконтрольній території. 

Якщо в 2015 і 2016 роках на погашення боргів з виплати зарплати шахтарям закладалося 200 і 500 млн грн відповідно, то в цьому році такого рядка в бюджеті просто немає. Витрати на покриття собівартості вугілля в останні три роки також скорочується.

Окрема історія з витратами на реструктуризацію вугільної та торфодобувної промисловості.

Планові суми на ці цілі «стрибають»: в 2015-му році в бюджеті було закладено 1,1 млрд грн, в 2016 – сума різко скоротилася до 0,3 млрд грн. У цьому році на цю програму закладено 0,8 млрд грн. За фактом фінансування було проведено на 0,2 млрд грн в 2015-му, і 0,1 млрд грн в минулому році.

Цільові витрати бюджету – це тільки частина прямої держпідтримки.

Існують і інші її види. Наприклад, з економічної точки зору докапіталізація держбанків – це держдопомога. Чи є вона допустимою, тобто чи не спричиняє негативний вплив на конкуренцію – питання відкрите. Наявність легкого доступу до поповнення капіталу може створювати можливість залучати депозити за вищими ставками (ці депозити не отримають приватні банки), можливість кредитувати дешевше, наприклад, держпідприємства.

«Кожна фірма окремо чудово живе за рахунок наданих урядом «безкоштовних обідів». Ось чому фірми витрачають так багато грошей на лобіювання у Вашингтоні. Однак ринкова економіка загалом виявляється в результаті подібних дій в куди більш програшному стані. … небезпечно дозволяти діловим колам диктувати умови ведення бізнесу: вони не враховують того, що державні субсидії не враховують роботу ринку», – Луїджі Зінгалес, автор книги «Капіталізм для народу».

Пробудження контролера

Закон про держпідтримку суб’єктів господарювання наче покликаний поліпшити ситуацію з наданням бізнесу допомоги.

Однак найбільш «грошові» статті виведені з-під дії закону: державна підтримка сільського господарства, рибальства і військової сфери, інвестиції в об’єкти інфраструктури, а також послуги, які становлять спільний економічних інтерес. Перелік останніх затверджує Кабмін.

У тому, що саме ці сфери виявилися в переліку винятків, є своя логіка.

Безпека і оборона – особлива сфера. Основний покупець і замовник її товарів та послуг на внутрішньому ринку – держава.

Конкуренція тут можлива не на рівні покупця, а на рівні виробника. Тобто, військові компанії можуть конкурувати за «увагу» держави до їх продукту. Держава в свою чергу може їх «підтримати», витративши на їх товари та послуги частину свого оборонного бюджету.

Це добре ілюструє недавній приклад зі США, де вирішили замінити армійський позашляховик Humvee, США. Оголосили тендер між виробниками армійської техніки. Тендер Міноборони США на постачання броньованих легких тактичних машин виграла компанія Oshkosh Corp.

Сфера інвестицій в об’єкти інфраструктури в даному випадку розглядається як сфера природних монополій, де не завжди є необхідність розвивати конкуренцію. Наприклад, будувати дві однакові залізниці в одному напрямку не завжди доцільно.

Найбільш спірний виняток – це державна підтримка АПК. В останні кілька років скасування пільг для українського агросектору – предмет дискусій в стінах уряду і вимога МВФ. У свою чергу в ЄС аграрний сектор активно дотується державами. За європейською аналогією аграрний сектор потрапив до переліку тих, держпідтримка якого не підлягає сумніву в Україні і не підпадає під сферу дії нового закону. Наскільки правильний такий підхід – ще належить з’ясувати на практиці.

У всіх інших випадках АМКУ має право запросити у держорганів дані про видану держдопомогу і визначити її долю. За фактом нові повноваження дозволяють АМКУ стати арбітром, який зможе контролювати десятки мільярдів гривень держвидатків.

Заковики дві.

Перша – закон рамковий і передбачає створення маси нормативно-правових актів. Тривала підготовка і бюрократична тяганина – традиційні способи заблокувати дієздатність будь-якого органу.

Друга залежить від того, наскільки швидко надавачі держдопомоги відреагують на нові правові реалії.

Закон набрав силу і зараз завдання АМКУ №1 – зібрати інформацію про держдопомогу і створити єдиний реєстр. У всіх надавачів держдопомоги є рік для того, щоб повідомити АМКУ про неї. Місцеві органи влади не виняток. Поки у комітеті цифр про держдопомогу немає, дані ще не надійшли.

Важливий момент – АМКУ буде стежити за допустимістю держдопомоги з погляду впливу на конкуренцію, але не буде контролювати ефективність самих держпрограм, визначати економічний ефект від них і боротися з корупцією в цій сфері.

Наслідки безвідповідальності

Відсутність до недавнього часу системного підходу до витрат на державну підтримку бізнесу призвела до негативних наслідків.

По-перше, витрати на держдопомогу виявилися заручниками політичних розкладів. З року в рік Кабмін закладає на підтримку різних галузей економіки суми, які має намір витратити протягом року. Плани формуються на старті бюджетного процесу на підставі запитів від розпорядників бюджетних коштів (органів виконавчої влади, місцевих органів самоврядування).

За задумом, ці запити повинні бути економічно обґрунтованими. На практиці, під час бюджетного процесу майбутні витрати на розвиток і державну підтримку традиційно стають об’єктом політичних торгів при спробі домовитися з різними політичними групами впливу.

По-друге, до великого розриву між планованими і фактичними витратами. Затверджені плани практично ніколи не виконуються.

Причин тому безліч: бюрократичні та складні тендерні процедури, низька якість проектів, маніпуляції з фінансуванням протягом року – за наявності касових розривів або ж необхідності перекрити більш термінові потреби Мінфін може «заморозити» на час фінансування капітальних витрат або дотацій.

Тому фактичний обсяг завжди менше на 10-15 млрд грн від запланованого. Це говорить про те, що в підходах до держпідтримки превалює ручне управління, найчастіше відірване від економічної доцільності.

По-третє, непродуманий і політично мотивований підхід до держпідтримки бізнесу призвів до того, що підприємства за фактом самі її запитують у уряду. Один з останніх кейсів: з огляду на поганий фінансовий стан і негативну ситуацію на зовнішніх ринках ОПЗ попросив уряд постачати йому газ за спецціною.

По-четверте, незважаючи на всі недоліки дуже загальне уявлення про те, що відбувається на національному рівні з держпідтримкою все ж таки є. Що відбувається на рівні міст і як вони допомагають комунальним підприємствам, не знає ніхто.

По-п’яте, непрозорий механізм розподілу державних субсидій і дотацій шкодить конкуренції, стримує або спотворює розвиток цілих галузей економіки.

Головне фото: depositphotos.com /  Vadim Vasenin