Участие во внутреннем рынке как этап процесса вступления Украины в ЕС. Свободное передвижение лиц

Полная интеграция Украины в Единый рынок ЕС будет взаимовыгодной. Однако ее реализация будет вызовом, как мы указываем на примере свободного передвижения лиц. Мы демонстрируем, что (1) война и предоставление временной защиты украинцам в странах ЕС заставили обе стороны с осторожностью относиться к быстрому прогрессу в этой сфере; (2) Украина должна внедрить значительные законодательные изменения для достижения прогресса в вопросе свободы передвижения лиц. Пример свободного передвижения показателен в отношении политических дилемм и правовых вызовов, которые Украине нужно преодолеть, чтобы стать полноправной страной-участницей Единого рынка ЕС.

Постепенное или поэтапное вступление

Украина стала первой страной в истории, которая получила статус кандидата на вступление в ЕС и начала переговоры о вступлении в блок во время полномасштабной войны. Хотя война «изменила подход ЕС к оценке затрат и выгод от принятия новых государств», ЕС и его государства-члены проявляют чрезвычайную осторожность в вопросе принятия Украины в качестве нового члена. Прежде всего это связано с рисками в области безопасности, обусловленными все более агрессивной россией, а также вызовом внутренней реформы ЕС в контексте нового расширения и, вероятно, проблемой коррупции в Украине. Чтобы найти баланс между этими беспокойствами и геополитическим императивом расширения, Еврокомиссия и аналитические центры в Брюсселе все чаще обсуждают альтернативные концепции будущего расширения в целом и вступления Украины в ЕС в частности, такие как постепенное или поэтапное присоединение.

Акцент на постепенном вступлении заметен в последнем Сообщении Еврокомиссии о политике расширения ЕС, где указано, что «партнеры по расширению должны присоединяться к ЕС путем постепенной интеграции, что, в свою очередь, будет способствовать ускорению процесса расширения». Также утверждается, что «постепенная интеграция поможет в технической подготовке к членству в ЕС, ускорит гармонизацию с законодательством ЕС (acquis) и облегчит процесс вступления».

Однако проблема идеи постепенного вступления — это отсутствие четкой структуры процесса присоединения. Отсутствие четких этапов и сроков уменьшает ощущение срочности, что дает политикам ЕС и государств-членов бесконечные возможности для затягивания реформ, связанных с расширением, и выдвижения политизированных требований к странам-кандидатам. Это также порождает риск разочарования в ЕС и потенциального роста евроскептицизма в странах-партнерах. Модель поэтапного вступления стремится решить эти сложности, определяя четкие этапы процесса присоединения с привязкой к ним конкретных задач и сроков выполнения. В этом контексте участие в Едином рынке все чаще рассматривается Еврокомиссией и политическими аналитиками как возможный этап процесса присоединения — как для стран Западных Балкан, так и для Украины и Молдовы. Полноправное участие в Едином рынке оставляет пространство и время для политических реформ и вместе с тем представляет из себя четкую и реалистичную цель, на которой могут сосредоточиться ЕС и страны-партнеры.

Интеграция Украины в Единый рынок и свобода передвижения лиц

Единый рынок является центральным элементом всего европейского проекта. Он обеспечивает передвижение «товаров, услуг, капитала и людей без ограничений в пределах ЕС». Выполнение Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной, включая Углубленную и всеобъемлющую зону свободной торговли (DCFTA), позволило Украине гармонизировать свое законодательство с acquis во многих сферах, необходимых для обеспечения бесперебойной торговли товарами и услугами, таких как содействие торговле, государственные закупки, статистика и обмен информацией. Законодательное приближение также способствовало свободе движения капитала, причем следующей вехой должно стать присоединение Украины к единой зоне платежей в евро — SEPA.

Свободное передвижение лиц означает, что граждане ЕС, Швейцарии и стран Европейской экономической зоны (ЕЭЗ) (Исландии, Лихтенштейна и Норвегии) могут свободно передвигаться и проживать в странах ЕС/ЕЭЗ и Швейцарии. Они должны иметь равные права (то есть доступ к рынку труда, образованию и социальной защите) во всех соответствующих странах, причем их могут сопровождать члены их семей.

В отличие от других трех свобод, Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной не предусматривает правовой основы для свободы передвижения лиц между ЕС и Украиной. Это объясняется традиционно чувствительным характером этой темы для «старых» государств-членов ЕС из-за опасений, что «новички» могут занять рабочие места на их рынках труда. В контексте расширения этот вопрос обычно решается путем введения переходных периодов, временно ограничивающих свободу передвижения граждан новых государств-членов (например, так было во время «большого» расширения ЕС в 2004 году).

Поскольку Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной было принято без учета перспективы вступления Украины в ЕС, договоренность о безвизовом режиме, а не шаги по свободному передвижению, стала в то время очевидным решением. Однако перспективы вступления и военные вызовы заставляют ЕС и Украину искать новые решения в этой сфере, к которым обе стороны подходят с чрезвычайной осторожностью.

Война, временная защита и свободное передвижение лиц

Ключевым вопросом, который должны согласовать Европейская комиссия и правительство Украины, является определение будущего статуса нынешних украинских получателей временной защиты (ВЗ) и готовность использовать опыт ВЗ как шаг в сторону свободы передвижения лиц. В настоящее время в ЕС проживает более 4 миллионов украинцев со статусом ВЗ, что обеспечивает им право на проживание, работу, образование и социальные услуги. В июне 2024 года Совет ЕС продлил действие ВЗ для украинских граждан до марта 2026 года.

С точки зрения ЕС, опыт предоставления временной защиты для украинцев оценивается как «в целом успешный». Для некоторых стран бенефициары ВЗ стали серьезной движущей силой для экономики. Например, вклад украинцев, нашедших убежище в Польше, в ее экономику в 2023 году оценивается в 0.7-1.1% ВВП. Поэтому аналитики активно обсуждают разные варианты для бенефициаров ВЗ после завершения его действия, в том числе возможность получения долгосрочного статуса резидента или «разрешений для восстановления» на период, необходимый для восстановления Украины (возможно, до десяти лет). Еще одним предложением является введение «предвступительных разрешений» для бывших бенефициаров ВЗ, что способствовало бы их свободному передвижению «как в рамках ЕС, так и между ЕС и Украиной», доступу к социально-экономическим правам и, по возможности, участию в восстановлении Украины. Однако ЕС и государства-члены, вероятно, будут подходить к такому пилотному проекту с осторожностью по нескольким причинам:

• «Предвступительные разрешения» создадут неравные возможности для граждан Украины и ЕС, ведь бывшие бенефициары ВЗ де-факто получат свободу передвижения, в то время как у других граждан Украины и ЕС ее не будет.
• Для позиционирования как пилотный проект свободы передвижения лиц «предвступительные разрешения» должны быть совместной инициативой ЕС и Украины, встроенной в процесс вступления, включая возможность охвата всех граждан Украины и ЕС в будущем.

При рассмотрении идеи разработки «предвступительных разрешений» как пилотного проекта и в целом движения вперед в вопросе свободы передвижения лиц, украинское правительство сталкивается с такой дилеммой:

С одной стороны:

• Негативные демографические последствия войны заставляют правительство акцентировать внимание на возвращении и реинтеграции бывших бенефициаров ВЗ.
• Правительство также стремится предотвратить новую волну эмиграции украинцев после завершения военного положения.

С другой стороны:

• Правительство стремится к прогрессу на пути к вступлению в ЕС.
• В долгосрочной перспективе режим свободного передвижения лиц может способствовать как реинтеграции проживающих сейчас в ЕС украинцев, так и привлечению рабочей силы из стран ЕС.

На этом фоне Украина сегодня кажется более заинтересованной в длительных переходных периодах по вопросу свободного передвижения лиц, чем ЕС и его государства-члены. Так что маловероятно, что стороны смогут договориться о совместной инициативе по созданию пилотного проекта относительно свободы передвижения лиц на основе опыта ВЗ в рамках переговоров о вступлении. Более вероятен сценарий, при котором после завершения военного положения ЕС и Украина договорятся о «постепенном выходе» из режима ВЗ, не связывая этот процесс с интеграцией Украины в Единый рынок или вопросом свободного передвижения лиц.

«Домашнее задание» Украины относительно свободы передвижения лиц

Дополнительной преградой на пути создания любых пилотных проектов в сфере свободы передвижения лиц являются несколько ключевых направлений, где законодательство Украины пока не соответствует acquis communautaire ЕС.

Во-первых, Украина должна привести свое законодательство в соответствие с acquis ЕС в части доступа к рынку труда. Сейчас граждане ЕС/ЕЭЗ/Швейцарии должны проходить те же (довольно громоздкие) процедуры для получения разрешения на работу и на проживание на основании трудоустройства. Отсутствие специального законодательства о трудоустройстве граждан ЕС/ЕЭЗ/Швейцарии представляет вызов как для переговоров о свободном передвижении лиц, так и для привлечения этих лиц к процессу восстановления и реконструкции Украины.

Во-вторых, Украина еще не присоединилась к Европейской сети служб занятости (EURES), которая способствует свободному передвижению работников между странами ЕС, ЕЭЗ и Швейцарией. В октябре 2024 года Кабинет Министров Украины утвердил план мероприятий для подготовки к присоединению к этой сети. Большинство мероприятий плана направлены на изучение опыта участия государств-членов ЕС в сети и запланированы на 2024–2025 годы. Однако для трех из девяти запланированных мероприятий не определены ориентировочные сроки завершения, а именно: (i) изучение роли посредников на рынках труда государств-членов и их эффективности по сравнению с государственными службами занятости; (ii) гармонизация национальных классификаторов профессий с европейскими и международными стандартами; (iii) подготовка итогового отчета и его подача в Кабинет Министров. Таким образом, пока что сложно оценить, когда Украина сможет присоединиться к EURES.

В-третьих, у Украины нет соглашений о координации социального обеспечения с девятнадцатью государствами-членами ЕС. Кроме того, внедрение Европейской карты медицинского страхования в Украине осложняется отсутствием национальной карты медицинского страхования. Это особенно касается обеспечения (и финансирования) медицинских услуг для украинцев, проживающих и работающих в странах ЕС.

Вопрос свободного передвижения лиц раскрывает сложность политических дилемм и правовых вызовов, с которыми сталкивается Украина на пути к интеграции в Единый рынок как этапа в процессе вступления в ЕС. Поскольку вопрос свободы передвижения лиц не охватывается Соглашением об ассоциации между ЕС и Украиной, стороны сейчас должны приложить больше усилий для разработки плана интеграции Украины в Единый рынок в этой области. Хотя режим ВЗ мог бы служить полезной основой для пилотных проектов вроде «восстановительных» или «предвступительных» разрешений для украинцев в ЕС, правовые вопросы и акцент украинского правительства на реинтеграции украинцев, находящихся за рубежом, делают реализацию такого проекта маловероятной.