Прожиточный минимум в Украине: что с ним не так и как это исправить?

Прожиточный минимум в Украине действительно потерял свое первоначальное значение. Поэтому сегодня является проблемой не только для граждан, но в первую очередь — для государства. Почему? 

По экономическому содержанию прожиточный минимум показывает, сколько денег нужно зарабатывать человеку/семье, чтобы быть в состоянии себя содержать и не оказаться за чертой бедности. Если доход ниже этого предела, государства помогают семьям, подтягивая их доход до этого уровня. 

Но в Украине такой концепт — давно в истории. Вместо этого на практике этот показатель используют только для того, чтобы определить размер определенного типа платежа из/в бюджет. Для этого было создано еще несколько видов официального ПМ — для детей до 6 лет, для детей с 6 до 18 лет, для лиц, утративших трудоспособность. С 2021 года ввели еще несколько видов ПМ — для определения зарплат судьям, прокурорам и другим сотрудникам госорганов, размер зарплаты которых привязан к прожиточному минимуму по законодательству.

Более того: фактически в Украине есть два разных прожиточных минимума: законодательно установленный ПМ (те самые 2270 грн), который определяется законом о госбюджете (плюс его подвиды для различных «типов» граждан), и фактический уровень, который считается Министерством социальной политики. Сейчас он вдвое выше, чем законодательный (5113 грн в январе 2021). 

От законодательного ПМ зависит размер более 150 различных платежей, осуществляемых из/в бюджет. На практике этот перечень трансформируется в пять типов выплат, о которых мы подробнее пишем в нашей аналитической записке. 

Первый тип — это соцвыплаты. По оценкам Минсоцполитики, в 2020 году к размеру прожиточного минимума были привязаны 63 типа социальных выплат. Выплаты по ним в 2020 году составляли 40,4 млрд грн. Из этого перечня 27 видов социальных выплат зависят исключительно от прожиточного минимума. 

Логика, по которой часть социальных выплат привязана к законодательному прожиточному минимуму, непонятна. Например, это такие выплаты как пожизненные государственные стипендии, единовременное денежное вознаграждение лицам, которым присвоено звание Героя Украины, доплаты гражданам, работающим в зоне отчуждения и т.д. 

Второй тип — это заработные платы в бюджетном секторе. С января 2017 года по январь 2021-го от размера ПМ зависели оклады всех «бюджетников» и госслужащих. Это изменилось лишь после решения правительства в январе 2021 года утвердить оклад работника 1 тарифного разряда в абсолютном выражении без привязки к прожиточному минимуму. 

И ПМ все еще непосредственно влияет на оплату труда другим категориям работников бюджетной сферы, оклады которых не привязаны к единой тарифной сетке (ЕТС). Например, судьи, базовый размер должностного оклада которых составляет от 30 до 55 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц. 

Третий тип — это пенсии. Минимальный размер пенсии по возрасту при наличии у мужчин 35 лет, а у женщин 30 лет страхового стажа устанавливается в размере прожиточного минимума, установленного законом для лиц, утративших трудоспособность. На 1 января 2021 года это 1769 грн. Пенсию в размере прожиточного минимума в Украине, по данным Пенсионного фонда, получают 1,2 млн человек. 

Четвертый тип — это денежная помощь сотрудникам бюджетного сектора. Например, единовременное пособие военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава после заключения ими первого контракта. Размер такой денежной помощи составляет 8-10 прожиточных минимумов. 

Наконец, пятый тип — это административные платежи, штрафы и другие типы платежей/привязанных к ПМ требований к субъектам хозяйствования, определенные Налоговым, Уголовно-процессуальным, Хозяйственно-процессуальным и другими кодексами и законами. 

Иными словами, от размера ПМ зависит значительное количество выплат, осуществляемых государством в интересах граждан, а также часть выплат (штрафов), осуществляемых гражданами и юридическими лицами в пользу государства. 

«Ассортимент» этих платежей впечатляет. От определения уровня помощи для малообеспеченных семей и социальных платежей в размере 10% от прожиточного минимума до размера государственной поддержки кинематографии объемом 4000 ПМ. Отчасти это можно объяснить хронически высокой инфляцией в 1990-е и 2000-е, когда минимум пересматривался иногда по несколько раз в год, автоматически компенсируя потери от инфляции. Однако с переходом НБУ к инфляционному таргетированию и снижением инфляции привязку платежей к минимуму стоит пересмотреть.

Финансовая ловушка

Государство сегодня просто не может себе позволить повысить законодательный прожиточный минимум до его фактического уровня. Ведь любое повышение прожиточного минимума влечет за собой не только рост выплат малообеспеченным гражданам, но и увеличение зарплат для всех госслужащих/судей/прокуроров, повышение зарплат бюджетников, государственных стипендий и денежных вознаграждений, а также размера административных штрафов. 

По оценке Министерства финансов, для того, чтобы поднять прожиточный минимум в законе о бюджете до его фактического уровня, в течение следующих нескольких лет государству нужно будет увеличить расходы на 250 млрд грн (5,9% ожидаемого ВВП 2021 года). 

По нашим расчетам, если применить реальный размер ПМ (5113 грн) для определения зарплат судей, то в 2021 году объем расходов на выплату их должностных окладов был бы на 9 млрд грн выше, чем предусмотрено законом о государственном бюджете на 2021 год. И это — без учета большого количества доплат и региональных коэффициентов. 

Именно поэтому законодательно установленный прожиточный минимум в Украине сегодня настолько низок.

Как решать эту проблему?

Чтобы сдвинуть проблему с «мертвой точки», на наш взгляд, нужно сделать несколько важных шагов. 

(1) Изменить философию применения прожиточного минимума в Украине. Это не должен быть показатель, к которому через систему коэффициентов привязаны сотни бюджетных выплат. Это должен быть индикатор того, достаточен ли уровень дохода у определенной семьи, либо ей нужна помощь. 

(2) Обеспечить привязку к размеру ПМ только тех типов выплат, которые по экономическому содержанию должны быть к нему привязаны (например, размер помощи малообеспеченным лицам). 

Государство должно покрывать домохозяйству разницу между его фактическим уровнем дохода и фактическим уровнем прожиточного минимума, если первый ниже второго. Поэтому нужно:

1. пересмотреть количество социальных пособий и объединить их по содержанию и назначению, например, как «помощь по бедности»;
2. учитывать при определении помощи совокупный доход семьи. 

(3) Отвязать от прожиточного минимума все виды выплат, которые не должны быть к нему привязаны. Например, зарплаты судей и прокуроров, размер государственных стипендий; оклады сотрудников бюджетного сектора; штрафы и административные платежи и т. д. Для расчета этих показателей нужно применить другие методы, а не ПМ, умноженный на коэффициент.

(4) Обновить и пересмотреть методику расчета ПМ. 

Обнадеживает то, что похожий подход к решению проблемы есть и у правительства, и у депутатов. 

Группа депутатов во главе с председателем Комитета ВР по вопросам социальной политики и ветеранов Галиной Третьяковой еще в прошлом году зарегистрировали проект закона №3515, а в начале 2021 года правительство зарегистрировало свой проект закона № 5045. Они похожи по логике (оба отвязывают от прожиточного минимума многие виды выплат из бюджета), хотя и отличаются в подходах к тому, как это следует делать. 

Во время недавнего обсуждения этих законопроектов с представителями Минфина, Минсоцполитики, профильного комитета ВР и представителем Офиса Президента по социальной политике было сформулировано еще несколько шагов, важных для продвижения вперед. Ключевые из них следующие:

(1) Прожиточный минимум должен быть един для всех. Нужно отказываться от странных категорий вроде разных ПМ для детей разного возраста или для граждан, утративших трудоспособность (ведь от этого их базовые потребности в жизни другими не становятся). Перейти от определения ПМ для гражданина к определению его для семьи (домохозяйства), как это делают в большинстве стран. 

В то же время нужно ввести региональный коэффициент для применения прожиточного минимума. Ведь уровень цен, например, в Киеве выше, чем в других регионах. Поэтому один и тот же доход может обеспечить разный уровень жизни. 

(2) По крайней мере на переходном этапе вместо прожиточного минимума рассмотреть возможность определения разных типов выплат в абсолютном выражении, возможно — с индексацией на уровень инфляции. Это поможет правительству повышать эффективность помощи, то есть помогать гражданам именно там и тогда, где и когда это необходимо.

(3) Реформировать систему соцвыплат и сделать акцент на помощи малообеспеченным гражданам. Она должна стать ключевым инструментом поддержки государством тех украинцев, кому это действительно нужно. Размер выплат по этой программе надо увеличить. Другие программы Минсоца — пересмотреть и существенно укрупнить.

(4) Повышать прожиточный минимум без стресса для бюджета. Для этого — искать резерв (читай: уменьшить расходы) за счет экономии на тех направлениях, где государственная поддержка гражданам не нужна. 

900 млрд грн бюджетных средств, которые сегодня распределяются через Минсоцполитики и социальные фонды — достаточно, чтобы профинансировать качественную социальную защиту для самых бедных. Но государство не должно обеспечивать выплатами 50% населения, как это происходит сегодня. Ведь такое количество потребителей государственной поддержки невозможно проверить. 

(5) Систематизировать профильное законодательство. По подсчетам Минсоцполитики, сегодня вопрос соцвыплат и прожиточного минимума регулируют около 180 норм законодательства в 13 кодексах и законах. Разобраться в такой системе законодательства, внести в него изменения так, чтобы они работали грамотно и согласованно, очень тяжело. 

Начать можно с единого законопроекта, который будет комплексно регулировать вопросы применения прожиточного минимума. К его разработке должны быть привлечены все профильные органы власти. Подготовить такой законопроект можно, объединив и доработав законы о реформе ПМ, которые уже зарегистрированы в парламенте — депутатский 3515 и правительственный 5045. 

Конечно, это все нельзя сделать быстро — за год или даже за два. Поэтому речь идет о формировании среднесрочного плана действий по комплексному урегулированию этого вопроса. С участием очень многих заинтересованных сторон.