Украина на весах демократии: Индекс Freedom House

Для измерения демократии Freedom House оценивает по 7-бальной шкале 7 компонентов:

1. Демократическое управление государством
2. Избирательный процесс
3. Гражданское общество 
4. Независимые СМИ
5. Демократическое местное самоуправление
6. Верховенство права и независимость правосудия
7. Коррупция

Итоговая оценка — это среднее арифметическое всех компонентов. Работа Freedom House безусловно нужна и полезна и для оценивания внутренней динамики политической ситуации в Украине, и для сравнения Украины с другими странами. Однако поскольку индексы демократии существенно влияют на международный имидж Украины, важно понимать тонкости интерпретации подобных оценок. 

По нашему мнению, главной причиной для того, чтобы с осторожностью воспринимать выводы Freedom House в отношении Украины является непрозрачность оценивания исследования Nations in Transit. 

Камень преткновения: непрозрачность оценивания и ее проявления

Непрозрачность оценивания мы понимаем как отсутствие четко прописанных и исчерпывающих правил, норм, ориентиров, на которые должно опираться оценивание. Это существенно влияет на баллы страны за отдельные компоненты и вследствие этого — на ее общую оценку уровня демократии. Можно выделить по меньшей мере три аспекта, в которых непрозрачность оценивания проявляется наиболее ярко. 

Во-первых, отсутствуют четкие правила выставления оценок по компонентам. У экспертов Freedom House есть ряд вопросов, которые помогают им составить описание ситуации с, например, правосудием или коррупцией в стране. Но как это описание превращается в оценку?

Например, касательно украинского гражданского общества приводятся тезисы о нападениях на активистов, зависимости общественных организаций от иностранного финансирования, активизации крайне правых и т.д. Действительно, это позволяет составить впечатление о гражданском обществе в Украине, но как это качественное описание превратить в количественную оценку? На сколько баллов должна снижаться оценка страны из-за факта нападений на активистов или других негативных тенденций? 

Четкие параметры, которые регулировали бы, за что именно и сколько баллов снимать, читателю неизвестны, поэтому остается предполагать, что основанием для выставления балла являются собственные соображения автора исследования. 

Другой пример отсутствия четких правил выставления оценки — описание избирательного процесса: «Украина провела соревновательные и прозрачные президентские и внеочередные парламентские выборы в 2019 году… Верховная Рада проголосовала за новый Избирательный кодекс, который после правок был подписан Президентом Зеленским в декабре 2019 года. 21 апреля 73% украинцев проголосовали за В. Зеленского…, который позже распустил парламент…, а на внеочередных парламентских выборах президентская партия «Слуга народа» получила однопартийное большинство…». 

Действительно, описание позволяет понять, что происходило в Украине, но как по этому описанию понять, какой балл должна получить Украина? Только последний тезис в описании избирательного процесса едва указывает на негативное явление: «Ободренная победами на выборах, команда президента также рассматривала возможность проведения выборов на местном уровне. Но проведение этих выборов потребовало бы внесения изменений в Конституцию… Учитывая эти ограничения, правительство отложило местные выборы…». Остается непонятным, повлияло ли это событие (так и не произошедшее) на оценивание избирательного процесса в Украине. 

Из-за отсутствия четких правил выставления баллов возникает вопрос: действительно ли снятые баллы адекватно отражают существующие проблемы? Из-за каких проблем Украина получила именно 4,5 из 7 баллов за избирательный процесс? 

Таким образом, из-за отсутствия четких критериев для выставления баллов эксперт пользуется собственными ценностными ориентирами для анализа ситуации в стране и выставления балла. 

К тому же, ситуацию в стране оценивает только один эксперт. В конце исследования указывается: «Оценки отражают консенсус Freedom House, академических советников и автора(ов) этого исследования. Высказанные в исследовании мысли принадлежат его автору(ам)». Читателю известна только одна авторка исследования Украины, а кто был рецензентами, советниками — читателю не известно. Оценивание Украины несколькими экспертами независимо друг от друга сделало бы оценки более надежными. 

Во-вторых, Freedom House не всегда артикулирует свое отношение к тем или иным событиям в исследуемой стране, из-за чего читателю неизвестно, как эти события повлияли на балл по определенному компоненту. 

Например, в описании ситуации с независимыми медиа в Украине указывается, что «в июле 2019 года вступил в силу новый языковой закон, согласно которому 90% эфирного времени национального ТВ должен занимать украиноязычный контент, местным каналам разрешается транслировать не более 20% контента на других языках… Печатные медиа могут публиковать материалы на других языках при условии дублирования того же контента на украинском». 

Толкование этого события как положительного или отрицательного не является очевидным, учитывая существование различных мнений относительно языкового закона в Украине, а отношение эксперта Freedom House из приведенного описания не становится понятным. Таким образом, читателю не известно, получила ли Украина какие-то баллы из-за языкового закона, или наоборот потеряла (не говоря уже об обосновании конкретного количества баллов).

Это же касается регулирования Интернета. Хотя этой проблеме посвящен отдельный подвопрос компонента «Независимые медиа», в исследовании лишь отмечается, что «регулирование Интернета, безопасности и свободы [в сети] стало важной задачей новообразованного Министерства цифровой трансформации Украины». 

Негативное отношение Freedom House к ограничениям в Интернете можно понять только проанализировав другое исследование — «Свобода в Сети», где Украину называют страной с частично свободным Интернетом. В этом исследовании Freedom House указывает, что блокирование российских и сепаратистских ресурсов, аресты отдельных лиц за публикации антигосударственной пропаганды и т.д. Украина обосновывает необходимостью противостоять российской информационной агрессии. 

Однако, несмотря на декларируемое понимание контекста, баллы Украины по соответствующим компонентам снижены. Это позволяет сделать вывод, что Freedom House не признает целесообразность этих мер, несмотря на необходимость Украины защищаться от российской агрессии, в том числе и в информационном пространстве. С этим подходом можно спорить, ведь, по нашему мнению, для адекватного оценивания следует различать вынужденные меры безопасности и злонамеренное и необоснованное ограничение государством прав граждан в отношении доступа к информации. 

Но важнее всего то, что для читателей исследования Nations in Transit отношение исследователей Freedom House к ограничениям Интернета останется вообще неизвестным, поскольку оно не артикулируется в отчете. 

Итак, кроме того, что экспертам приходится пользоваться собственными ценностными ориентирами при выставлении баллов, читателю эти ориентиры не всегда известны. Частично решить эту проблему помогла бы детализация того, сколько баллов стране добавил или отнял ответ на конкретный вопрос, предлагаемый эксперту. Таким образом, читателю было бы понятно, каким образом языковой закон, регулирование Интернета и другие факторы повлияли на совокупный балл за компонент «Независимые медиа», что сделало бы процесс оценивания более прозрачным.

В-третьих, Freedom House не всегда учитывает все предыдущие оценки, вследствие чего теряется их согласованность.

Например, в каждом исследовании с 2017 по 2020 год уровень коррупции получал 2,25 балла. Но действительно ли не произошло никаких сдвигов? За это время созданы Высший антикоррупционный суд, НАПК, САП. К тому же, масштабы коррупции сложно сравнить с домайдановским периодом. 

В исследовании сообщается: «…НАБУ начало 533 расследования случаев коррупции на высшем уровне… Эти меры помогли вернуть Украине более 107 млн ​​грн ($3,96 млн). НАБУ привлекло к ответственности 139 человек, а осуждено было 70. Однако эффективность НАБУ была снижена из-за задержек в ВАКС, где несколько дел не расследуются более двух лет.» 

Очевидно, новые достижения в 2019 году были. Но отменяют ли задержки в ВАКС перечисленные успехи в борьбе с коррупцией так, чтобы оценка осталась неизменной? Оценка должна отражать тенденции в стране, но когда ситуация с коррупцией в стране меняется, а оценка остается прежней, то такая оценка просто не отражает реальное положение дел.

Избирательный процесс в Украине был оценен в 4,5 балла как в исследовании 2005-го, так и 2020 года. Но президентские выборы 2004 года запомнились фальсификациями, запугиванием оппозиции, нарушениями свободы слова, необходимостью проводить переголосование второго тура. В то же время президентские и парламентские выборы 2019 года прошли на демократических, конкурентных началах, о чем свидетельствуют ОБСЕ, ГМ ОПОРА, Всемирный Конгресс Украинцев (ВКУ). Достижением был и новый Избирательный кодекс. 

Почему же оценка за избирательный процесс в Украине не выросла, в отличие от качества проведения выборов? Эту хронологическую несогласованность усиливает и то, что неизвестно, на сколько и в какую сторону те или иные явления изменяют баллы страны. Проблема еще и в том, что Freedom House четко не указывает, каким стандартам должна соответствовать страна для получения максимальной оценки. Поэтому эксперты вынуждены подходить к оцениванию с собственным представлением об идеальном состоянии вещей. Для читателя остается неизвестным, как учитываются оценки за предыдущие годы и учитываются ли они вообще. 

Кстати, ВКУ в рекомендациях отметил, что Украине необходимо противостоять российской дезинформации. Возникает дилемма: чтобы улучшить качество выборов, Украине нужно защищать информационное пространство и в том числе запрещать отдельные российские ресурсы, но это, как уже отмечалось, приведет к ухудшению оценки за независимость СМИ (и наоборот).

Все три указанные проявления непрозрачности нуждаются в комплексном решении путем:

1. Создания исчерпывающих стандартов, которым должна соответствовать страна, для получения определенного балла за каждый компонент.
2. Детализации ответов экспертов на вопрос с указанием того, сколько баллов страна теряет или же получает за него.
3. Учета временной динамики страны в процессе оценивания компонентов.

Доверяй, но проверяй**: как интерпретировать результаты исследования?**

Помимо приведенных выше ограничений, для качественной интерпретации индекса следует учитывать несколько его особенностей. В первую очередь то, что общая оценка упрощает результаты по компонентам из-за подсчета среднего арифметического. Равноценность компонентов при расчете уже вызывает вопросы. Можно ли сказать, что страна без честных выборов и без коррупции является такой же по уровню развития демократии, как и страна, у которой есть проблемы с коррупцией, но при этом — честные выборы? 

Однако итоговый рейтинг, который дает основания считать одни страны более демократичными, чем другие, формируется именно на основе общей оценки. Из-за подсчета средним арифметическим несколько стран могут иметь одинаковую или очень близкую общую оценку, но сильно отличаться между собой по компонентам. Например, Грузия в 2017 году и Украина в 2020-м получили одинаковую общую оценку, но разница по компонентам свидетельствует о качественно разном состоянии обществ:

Интерпретация финальной общей оценки вроде «Украина в 2019 по уровню демократии равна Грузии 2016 года» будет принципиально ошибочной именно из-за различий в компонентах этой оценки. 

То же самое касается одной страны в разные годы. Например, в 2011, 2017 и 2020 годах у Украины была одинаковая общая оценка (3,39), но происходили изменения по компонентам (напомним, что оценки выставляются за предыдущий год). Именно поэтому нельзя сказать, что, например, «Украина в 2019 году вернулась на уровень 2010».

Даже если общая оценка несколько отличается, из-за разницы в компонентах нельзя однозначно утверждать о большей демократичности одной страны относительно другой. В этом году общая оценка Украины выше оценки Грузии — 40 баллов против 38, но в Грузии лучше ситуация с коррупцией и независимостью правосудия. Поскольку ключевую роль в правильной интерпретации результатов играют компоненты, то Freedom House стоило бы делать рейтинги именно по ним. 

Следовательно, значение общей оценки не стоит преувеличивать, а тем более воспринимать как истину в последней инстанции заголовки СМИ вроде «Freedom House оценил демократию в Украине в 3,36 балла из 7». И поскольку СМИ непосредственно влияют на формирование мнения граждан, то как журналистам, так и читателям, чтобы сознательно анализировать результаты исследований Freedom House и избегать ложных интерпретаций, рекомендуем помнить, что:

1. Оценки рейтинга являются в определенной степени субъективными и выставленными без прозрачных и понятных стандартов, из-за чего на оценку стоит опираться скорее для отслеживания глобальных трендов, а не для точных измерений или сравнений. 
2. Freedom House, к сожалению, не всегда учитывает локальный контекст (в частности, в вопросе регулирования Интернета), из-за чего финальная оценка может быть заниженной.
3. Сравнение финальных общих оценок с предыдущими годами не всегда корректно, ведь существенные качественные изменения иногда никак не отражаются на оценке. 
4. Общая оценка не дает возможности понять состояние демократии в Украине — надо смотреть баллы по компонентам. 
5. Результаты исследований Freedom House стоит сравнивать с исследованиями других организаций, с другими индексами для получения целостного представления о состоянии демократии в Украине (Polity IV, Varieties of Democracy и т.д.).