Як міста наближаються до європейських стандартів у прозорості?

Програма «Прозорі міста» Transparency International Ukraine дослідила діяльність 100 муніципалітетів з січня по грудень 2024 року. Оцінювання проводилось за 70 індикаторами, й максимально місто могло набрати 100 балів. Щоб отримати статус «прозорого», місто повинне набрати щонайменше 75 балів, для статусу «частково прозорого» – 50 балів і більше. Критерії оцінювання були розроблені з урахуванням як законодавчих вимог, так і найкращих управлінських практик, зібраних за результатами попередніх досліджень та аналізу європейського досвіду. Цього року до методології увійшли чотири альтернативні індикатори для міст, які не можуть виконати основні. Йдеться, наприклад, про міста, де не було зруйнованих та знищених об’єктів. 

Аналітики перевіряли офіційні та спеціалізовані вебсайти міських рад, підпорядкованих їм відділів, департаментів і підприємств, а також вивчали відповіді на запити. Окрім того, досліджували дані публічного модуля аналітики BI Prozorro, електронної торгової системи Prozorro.Продажі, Єдиного державного вебпорталу відкритих даних. У Рейтингу-2024 індикатори було поділено на сім сфер муніципального управління – відкритість, бюджет і закупівлі, комунальне майно та земля, взаємодія з громадськістю, кадрова політика та доброчесність, послуги громадянам і реагування на виклики війни.

В усіх сферах дослідження присутні «євроіндикатори», які становлять 44% всіх індикаторів. Ці критерії перевіряють, чи відповідають муніципалітети вимогам плану EU Facility та Звіту Європейської Комісії. Серед них: публікація рішень, протоколів і трансляцій засідань міської ради та її органів, проведення відкритих бюджетних слухань та інших консультацій з громадськістю, створення органу внутрішнього контролю та аудиту, розробка власного інструменту боротьби з корупцією, оприлюднення даних про доступність будівель для осіб з інвалідністю, забезпечення прозорості у відбудові через платформу DREAM тощо. 

Лідерами з виконання євроінтеграційних вимог стали всі п’ять прозорих та шість частково прозорих міст. Перше місце поділяють Вінниця, Луцьк та Чернівці, які отримали по 34 бали з 40 можливих. Ці три міста також очолили Рейтинг прозорості 2024 року. Вісім міст у десятці — великі, але високий результат також показало середнє місто (з населенням 50-200 тис. осіб) Мукачево та мале місто (до 50 тис. осіб) Покров, яке набрало стільки ж балів, як і обласний центр Хмельницький. Окрім цього, гідний результат продемонстрували два міста зі статусом території можливих бойових дій – Миколаїв та Запоріжжя, що отримали 31 та 30 балів за євроінтеграційні критерії відповідно.

Найкращі євроінтеграційні практики міст

Луцьк заслуговує на особливу уваги завдяки 100% виконанню індикаторів зі сфери кадрової політики та доброчесності. Місто також демонструє високі результати у відкритості та взаємодії з громадськістю. Одним із важливих досягнень стала розробка та впровадження Антикорупційної програми на 2024–2026 роки. У Луцьку для цього створили окрему робочу групу й провели громадське обговорення, а всі супровідні документи – протоколи, текст програми та звіт про виконання її заходів за 2024 рік – оприлюднені на вебсайті. Такий підхід відображає пріоритети, викладені у Звіті Європейської Комісії (розділ 2.4), де наголошується на потребі підсилити доброчесність, зокрема через галузеві чи локальні антикорупційні стратегії, що ґрунтуються на оцінці ризиків. 

Вінниця також послідовно впроваджує прозорі практики. Наприклад, план заходів з антикорупційної політики сприяє обізнаності службовців міської ради з питань прозорості та підзвітності. Вінницька міська рада прозвітувала про проведені навчання у 2024 році, зокрема про електронне декларування та про зміни в антикорупційному законодавстві. У EU Facility йдеться про те, що спроможність державного управління є вирішальною для реалізації Плану. Системне підвищення кваліфікації працівників у питаннях доброчесності, декларування та антикорупційного законодавства – це той інструмент, який допомагає формувати стійку спроможність на місцевому рівні.

Покров, населення якого становить лише 34 тисячі осіб (за даними мобільного оператора) а бюджет – 536 млн грн, потрапив у лідери насамперед завдяки тому, що забезпечує високу відкритість міської ради та ефективно реагує на виклики війни. Варто відзначити муніципальний енергетичний план на 2024-2026, який затвердили менше чверті досліджуваних міст. Цей план дуже важливий для євроінтеграційного поступу України, зокрема для переговорного кластеру «Зелена енергетика та сталий розвиток». Наявність муніципального плану, що враховує виклики воєнного часу, сприятиме енергетичній безпеці міста та краще забезпечуватиме мешканців енергопостачанням та комунальними послугами. 

Миколаїв також повністю виконав єврокритерії зі сфери відкритості, а ще став одним із дев’яти міст, які належним чином на офіційному вебсайті оприлюднили структуру підрозділів міської ради із зазначеним підпорядкуванням підприємств, установ і організацій та кодами ЄДРПОУ. Такий рівень деталізації дозволяє громадянам та бізнесу краще розуміти, як працює міське самоврядування, і посилює підзвітність місцевої влади. 

Нарешті, ще одне місто зі статусом території можливих бойових дій, яке потрапило до лідерів євроінтеграційного рейтингу – це Запоріжжя. Як і Покров та Миколаїв, місто показало найкращі результати в напрямах відкритості та реагування на виклики війни. На офіційному сайті міської ради створено окремий розділ з актуальною інформацією для підприємців щодо роботи бізнесу в умовах воєнного стану. Тут зібрано відомості про доступні програми підтримки, грантові можливості, актуальні податки та ставки – все це допомагає малому і середньому бізнесу орієнтуватися в кризових умовах. Цей підхід узгоджується з напрямами реформ, визначеними у переговорному кластері «Конкурентоспроможність та інклюзивне зростання», зокрема в частині про розвиток бізнес-середовища. Водночас прозоре інформування громади про можливості для бізнесу відповідає очікуванням EU Facility (розділ 3).

Виклики на шляху до євроінтеграції

У середньому міста впорались із євроінтеграційними критеріями на 46,7%, тобто значна частина індикаторів залишається частково або повністю поза увагою міст. Проте є сфери, де бачимо позитивні результати. Так, більшість міст використовує систему для підзвітного управління відновленням DREAM, оприлюднює рішення органів влади, публікує Плани діяльності з підготовки проєктів регуляторних актів, проводить громадські слухання, обговорення чи консультації, а також публікує актуальну інформацію про роботу бізнесу в умовах воєнного стану. Детальніше про ці індикатори читайте в аналітичній записці Рейтингу прозорості міст 2024. 

Водночас низка інших вимог залишається серйозним викликом для багатьох громад. 

Найпроблемнішою вимогою для міських рад стало проведення бюджетних слухань. У більшості міст така практика відсутня або реалізується формально – лише шість міст повністю її реалізували. Як у Плані Ukraine Facility (розділи 2 та 9), так і у звіті Європейської комісії (розділи «Демократія» та «Реформа публічного управління») наголошується, що участь громадян в ухваленні рішень і прозорість бюджетного процесу – необхідні умови для сталого відновлення країни. Проведення саме слухань, за результатами яких усі рекомендації громадськості обов’язково потрібно розглянути на сесії ради, а не консультацій чи обговорень, які найчастіше проводять муніципалітети, є одним із найкращих механізмів впливу громади на розподіл коштів. 

Участь жителів в управлінні місцевими справами неможлива без розуміння, хто саме ухвалює рішення і розпоряджається бюджетними коштами. Прозорість у цій сфері – необхідна передумова відповідального управління. Громадяни мають чітко знати, яка структура органу місцевого самоврядування, кому підпорядковані комунальні підприємства та установи, хто отримує фінансування і хто відповідає за реалізацію конкретних проєктів. Те, що лише дев’ять міст повністю оприлюднили структуру міської ради та підпорядкованих їй організацій, свідчить про небажання залучати громадськість, медіа, громадські організації чи бізнес до процесів ухвалення рішень.

Інформація про доступність будівель для осіб з інвалідністю – ще одна вимога, яку більшість громад ігнорують. Тим часом забезпечення безбар’єрності є однією з ключових цілей у Плані Ukraine Facility (розділ 7.2) та пріоритет у звіті Європейської комісії (розділ 23). В умовах зростання кількості людей з інвалідністю як серед цивільного населення, так і серед ветеранів, державна політика, включно з місцевими стратегіями, має гарантувати реальну інклюзію та доступ до інфраструктури. 

Окрім цього, програма «Прозорі міста» перевіряла наявність інформації про доступність будівель у форматі відкритих даних – у машиночитному форматі на вебсайтах органів місцевого самоврядування та на державному вебпорталі відкритих даних. Єврокомісія у своєму звіті (розділ 18) наголосила на важливості даних та статистики, а також адміністративної спроможності органів влади надавати їх. Іще один індикатор, який підпадає під ці вимоги, та який, на жаль, був погано реалізований українськими містами, — це оприлюднення переліку земельних ділянок комунальної власності, що пропонуються для передачі у власність громадян. 

Європейські стандарти – це не про абстрактні слова, а про щоденні управлінські рішення на місцях. Багато вимог ЄС уже вбудовані в Рейтинг прозорості, і кожне місто, що впроваджує ці практики, не просто покращує свій бал, а безпосередньо просуває країну до членства в Євросоюзі.