Тридцять років урядових експериментів або скільки міністерств «нормально» мати?

Від моменту відновлення незалежності Україна експериментувала з архітектурою виконавчої влади. На початку 1990-х років кількість міністерств була досить великою (до 27 міністерств) як спадок радянського підходу, де майже кожна галузь мала окреме представництво. Тоді існували навіть такі відомства, як Міністерство лісового господарства, Міністерство рибного господарства чи Міністерство машинобудування, військово-промислового комплексу і конверсії (рис.1). 

Попри численні трансформації, «каркас» виконавчої влади залишався незмінним. У кожному складі уряду стабільно працювали міністерства закордонних справ, внутрішніх справ, оборони, фінансів, охорони здоров’я та юстиції — вони ніколи не змінювали своїх назв і залишалися базовими елементами державного апарату. Водночас інші відомства постійно перебудовувалися. Питання молоді, спорту та культури то об’єднувалися в одне міністерство, то розділялися на окремі структури. Подібна історія була й у випадку економіки, довкілля та сільського господарства: часом це три самостійні міністерства, а сьогодні це єдине об’єднане відомство.

Попри сталість базових відомств, кожен новий прем’єр-міністр так чи інакше підлаштовував архітектуру уряду під власне бачення. Хтось починав роботу з тим набором міністерств, що залишився у спадок від попередника, а вже згодом ініціював їхнє скорочення чи реорганізацію. Інші, навпаки, використовували момент формування Кабінету для розширення кількості відомств і створення нових напрямів. Протягом 2000-х років відбулася перша хвиля скорочення: уряди Ющенка, Кінаха, Януковича зменшували кількість відомств з понад 20 до 15-16 (рис. 2). 

Світовий досвід не пропонує оптимальної кількості міністерств чи критеріїв її визначення. У країнах Європейського Союзу кількість міністрів варіюється від 7 до 25. Наприклад, Сербія, Чорногорія та Нідерланди мають найбільші кабінети з 25 міністрами, Швеція — 23, Італія — 22, тоді як Швейцарія обходиться 7 міністрами. Мальта, хоч і маленька за розміром, має 17 міністрів — стільки ж, як Німеччина чи Хорватія (рис. 3).

Україна сьогодні має 15 міністерств, якими керують 15 міністрів — співвідношення, яке здається логічним. Але в деяких країнах структура зовсім інша: кількість міністрів перевищує кількість міністерств. Найяскравіші приклади — Швеція та Фінляндія. У Фінляндії нараховується 12 міністерств, але уряд складається з 18 міністрів. Подібна модель і у Швеції: при 10 міністерствах у складі уряду 22 міністри. Це стає можливим завдяки розділенню функцій усередині одного міністерства між кількома міністрами. Наприклад, у Швеції в Міністерстві охорони здоров’я та соціальних справ (Ministry of Health and Social Affairs) одночасно працюють троє різних міністрів, кожен зі своєю спеціалізацією: міністр у справах соціальної політики та громадського здоров’я (Minister for Social Affairs and Public Health), міністр охорони здоров’я (Minister for Health Care) та міністр у справах людей похилого віку та соціального забезпечення (Minister for Older People and Social Security). Усі троє є повноцінними членами уряду, але при цьому вони працюють під дахом одного міністерства. Така модель дозволяє урядам бути гнучкішими, виділяти пріоритетні напрями без роздування бюрократії, а також точніше розподіляти повноваження.

У деяких країнах крім звичайних міністрів існують також державні міністри (Ministers of State) або міністри-державні секретарі (State Secretaries). Вони не очолюють міністерства, але мають чітко визначене коло повноважень (наприклад, опікуються окремою політичною темою або координують роботу в межах одного з профільних міністерств). Це дозволяє уряду охоплювати більше напрямів без створення нових структур, водночас зберігаючи міністерську відповідальність. 

В Україні також існують подібні посади. Зокрема, до складу декількох урядів входив Міністр Кабінету Міністрів України – посадова особа, яка не очолює окремого міністерства, але виконує важливі координаційні та організаційні функції в межах уряду. Проте під час формування уряду під керівництвом Юлії Свириденко цю посаду не включили до складу Кабінету Міністрів. Відповідні обов’язки поклали на Державного секретаря Кабінету Міністрів, який очолюватиме Секретаріат уряду.

Склад міністерств у різних європейських країнах відображає актуальні політичні виклики, соціальну структуру та пріоритети державної політики. У країнах, які стикаються з великою кількістю мігрантів, створюються профільні відомства. Наприклад, у Греції функціонує Міністерство з питань імміграції та притулку (Ministry for Immigration and Asylum), що з’явилося на тлі загострення міграційної кризи на кордонах ЄС. У Словенії діє міністр, відповідальний за зв’язки з автохтонними словенськими громадами в сусідніх країнах і діаспорою (Minister for Relations between the Republic of Slovenia and the Autochthonous Slovenian National Community in Neighbouring Countries, and between the Republic of Slovenia and Slovenians Abroad). 

У країнах зі специфічною демографічною структурою створюються міністерства відповідного профілю. Наприклад, на Мальті, де 24,9% населення становлять особи віком понад 60 років, функціонує Міністерство з питань охорони здоров’я та активного старіння (Ministry for Health and Active Ageing). 

Назви міністерств у низці країн відображають також екологічні пріоритети. Зокрема, у Франції створено посаду Міністра з питань екологічного переходу, енергії, клімату та запобігання ризикам (Minister for the Ecological Transition, Energy, the Climate and Risk Prevention), а в Нідерландах — Міністра з питань кліматичної політики та зеленого зростання (Minister of Climate Policy and Green Growth). Це свідчить про стратегічне бачення «зеленого переходу» як ключового елементу економічного розвитку, безпеки та соціальної стабільності в ЄС.

Україна не відстає від світових трендів. Наприклад, у 1990-х роках діяло Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки як відображення безпекового порядку денного на тлі ядерного роззброєння. До 1996 року було також Міністерство у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Після Революції Гідності та початку війни з’явилося Міністерство у справах ветеранів як відповідь на нову соціальну реальність. А в 2019 році постала ще одна інституційна новація – Міністерство цифрової трансформації, що відповідає за цифровізацію держпослуг, кібербезпеку та електронне урядування. Такі відомства, як правило, створюються не для «краси», а як відповідь на конкретний виклик: військовий, демографічний, інформаційний або технологічний.

Кабмін Юлії Свириденко сформовано з 15 міністерств. Це помірна кількість, яка узгоджується з європейськими прикладами. Однак і цей уряд розпочав з реорганізації. Частина міністерств була ліквідована, а їхні функції перерозподілено між існуючими структурами. Наприклад, державну промислову політику, оборонно-промисловий комплекс, авіаційну й космічну галузі підпорядковано Міністерству оборони, в результаті чого припинило існування окреме міністерство, яке опікувалося стратегічними галузями. Міністерство економіки суттєво розширило свій профіль: тепер воно також охоплює питання екології та аграрного сектору, в результаті чого з урядової структури зникли дві самостійні установи: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів та Міністерство аграрної політики. Ще одна зміна відбулася у соціальній сфері: до Міністерства соціальної політики приєднали нещодавно створене Міністерство національної єдності. Результатом стало утворення нового відомства з розширеним мандатом – Міністерства соціальної політики, сім’ї та єдності України. Таким чином, хоча деякі міністерства формально зникли, їхні ключові функції інтегрували до нових інституцій.

Окрім функціональної трансформації, оновилася й персональна структура уряду. Сьогодні, як і минулого року, до його складу входять переважно представники центральних і західних регіонів України. У різні періоди подібна регіональна концентрація відображала не стільки випадковість, скільки вплив окремих політичних і бізнесових груп (рис.4). Так, уряди часів Лазаренка вирізнялися вагомою присутністю вихідців з Дніпропетровщини, що пояснювалося формуванням потужного «дніпропетровського клану». У період Віктора Януковича та Миколи Азарова суттєво посилилися позиції міністрів зі східних областей, насамперед Донецької. Саме тоді до урядів особливо часто потрапляли особи, тісно пов’язані з росією. Натомість після 2014 року, коли сформувалися уряди Володимира Гройсмана, Олексія Гончарука та Дениса Шмигаля, кадрова база поступово змістилася в бік центральних і західних регіонів. 

Гендерного балансу в чинному уряді немає: лише 3 з 15 міністрів — жінки, тобто 20%. Це нижче середнього показника в Європі (32%) (рис.5). Для порівняння, в уряді Фінляндії більшість міністерських посад обіймають жінки (56%). Жінки переважають і в урядах Албанії (53%), Норвегії (53%) та Швеції – 52%. Найбільш гендерно збалансований кабінет в Ісландії (порівну чоловіків та жінок). А от Боснія і Герцеговина — рекордсмен з кінця: жодної жінки в складі уряду.

Попри те, що нинішні 20% жінок-міністрів — це ще далеко від європейських стандартів, для України це відчутний крок уперед. Адже впродовж тривалого часу їхня участь у складі уряду була майже символічною: у більшості кабінетів до 2014 року вона не перевищувала 10%, а нерідко дорівнювала нулю (рис. 6). Лише окремі уряди демонстрували більш відчутний прогрес: рекордним став кабінет Олексія Гончарука, де жінки становили 40% очільників міністерств.

У підсумку, саме по собі число міністерств – не показник ефективності. Важливо не лише скільки їх є, а й навіщо вони існують і як саме виконують свою роботу. Для оцінки якості державного управління існують міжнародні інструменти, зокрема Worldwide Governance Indicators (WGI) від Світового банку. Цей інструмент базується на великій кількості різних джерел: опитуваннях громадян, бізнесу, експертів, а також даних міжнародних організацій. В рамках WGI щороку формується шість агрегованих індикаторів, які відображають різні виміри управління: підзвітність, політичну стабільність, ефективність уряду, якість регулювання, верховенство права та контроль корупції. Щоб порівнювати країни між собою, значення індикаторів подаються як індекс від 0 до 100 (перцентильний індекс). Перцентиль означає відносне місце країни серед решти: чим він вищий, тим краща оцінка уряду. 

Серед шести складових WGI особливу увагу привертає індикатор «Ефективність уряду». В рамках нього всі країни розділено на 6 груп залежно від значень перцентиля: чим вище значення індексу та група, тим краще оцінюється ефективність уряду (рис. 7). Україна ввійшла до групи «25-49» із результатом 37,7. Це означає, що ефективність її уряду оцінюється вище, ніж у приблизно 38% країн світу, але водночас нижче, ніж у решти 62%. Україна суттєво поступається європейським сусідам із ЄС, проте не належить і до категорії відвертих аутсайдерів, уряди яких часто або майже повністю втрачають функціональність через конфлікти чи тотальну корупцію.

Отже, відповідь на питання «скільки міністерств нормально мати?» не така вже й однозначна. Світовий досвід показує, що оптимальної кількості не існує. Важливіше те, наскільки ці інституції здатні працювати професійно, незалежно й послідовно, зміцнюючи довіру громадян та партнерів.