Центральні органи виконавчої влади: що, коли й навіщо?

Головні висновки

1. Протягом розглянутого періоду кількість центральних органів влади в Україні, що мають «власні» бюджетні рядки (тобто є відносно самостійними) змінювалася від 54 до 78. Сьогодні у нас 19 міністерств, понад 40 підпорядкованих їм агенцій та служб та понад 40 інших органів влади;
2. При цьому видатки держави на органи влади не залежать від їхньої кількості, тобто на них не впливає об’єднання чи роз’єднання органів влади;
3. Деякі органи влади змінюють своє підпорядкування багато разів — переважно це органи, які знаходяться «на перетині» галузей чи функцій. Це може свідчити про недостатню координацію роботи між міністерствами;
4. В останні кілька років триває поступове скорочення кількості органів влади шляхом інтеграції державних служб чи агенцій до відповідних міністерств;
5. У 2019-2020 роках ми могли спостерігати експерименти з об’єднанням деяких міністерств, однак вони не тривали довго;
6. Сьогодні триває обговорення значного переформатування центральних органів влади, однак, на жаль, воно не базується на перегляді функцій цих органів;
7. На нашу думку, підвищити ефективність роботи уряду могло б посилення співпраці (координації) між різними органами влади та перегляд бюджетних програм (наприклад, чи є їхні цілі SMART, наскільки ефективно вони досягають визначених цілей тощо). При цьому реструктуризація органів влади має залишатися «крайнім» заходом, оскільки вона несе значні супутні витрати та втрати.

Бюджетні видатки України

До повномасштабної війни Україна витрачала на центральні органи виконавчої влади із загального фонду бюджету в середньому 23% ВВП (з 2022 року ці видатки значно виросли за рахунок витрат на оборону – рис. 2А). Це близько до польського показника — у 2023 році видатки центрального бюджету до ВВП у цій країні становили 25%. І загалом частка бюджетних видатків України до ВВП близька до частки інших країн Європи, що розвиваються (рис. 1).

Ці видатки йдуть як на утримання власне державного апарату, так і на різноманітні бюджетні програми — від підтримки заповідників до цифровізації державних послуг. Адмініструванням цих програм, а також регулюванням різноманітних видів діяльності, опікуються різні державні органи. 

Органи виконавчої влади можна умовно поділити на три групи:

1. міністерства: розробляють політику у певних галузях, можуть мати або не мати у своєму підпорядкуванні державні служби чи агенції (наприклад, у підпорядкуванні Міністерства агрополітики та продовольства сьогодні перебувають Державна служба геодезії, картографії та кадастру й Державне агентство розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм). Міністр — це політична посада, тому він/вона іде у відставку, якщо, наприклад, Верховна Рада висловлює недовіру уряду. Натомість керівники державних служб та агенцій не втрачають свої посади автоматично. 
2. державні служби (раніше комітети) чи агенції: виконують одну доволі вузьку функцію. Вони можуть допомагати міністерствам у формуванні політики, підпорядковуватися міністерству чи бути окремими органами (у 2011 році більшість комітетів перейменували на служби, щоб позбутися радянської спадщини, тож ті комітети, які залишилися, — це незалежні регулятори, які мають відповідну структуру). Наприклад, Державна регуляторна служба майже весь розглянутий період, крім 2011 року, була окремим органом, а Державна казначейська служба весь час з моменту створення підпорядковується Міністерству фінансів.
3. незалежні регулятори: регулюють певні ринки, галузі чи види діяльності. Теоретично ці органи мають бути убезпечені від політичного впливу. Наприклад, це Антимонопольний комітет чи Національна комісія з регулювання енергетики та комунальних послуг.

Окрім органів виконавчої влади до центральних органів влади належать законодавча (парламент) та судова гілки. Крім них, фінансування напряму з державного бюджету отримують Національна та галузеві академії наук (їх ми розглядаємо нижче у цій статті) та обласні державні адміністрації (їх, як і інші місцеві органи влади, ми не розглядаємо у цій статті).

Доволі мало державних органів із перерахованих вище груп залишалися незмінними протягом розглянутого періоду. Час від часу певні органи з'являються чи зникають, перерозподіляють функції між собою, відповідно міністерства змінюють назви, а державні служби чи агенції можуть «мігрувати» від одного міністерства до іншого або ставати незалежними. Далі розглянемо ці зміни й те, як вони впливали на частку бюджету, яку отримував той чи інший орган влади (ми використовуємо частки, а не абсолютні суми, оскільки, по-перше, протягом цього періоду була доволі висока інфляція, а по-друге, щоб порівняти відносну важливість органів влади).

З рис. 2Б видно, що протягом розглянутого періоду кількість «самостійних» державних органів (тобто тих, які мали власні бюджетні рядки), змінювалася від 54 до 78, але видатки на них (як % ВВП) не залежать від кількості державних органів (лінія на рис. 2Б майже горизонтальна). Це очікуваний результат, оскільки більша частка видатків іде саме на виконання бюджетних програм (тобто впровадження політик), а не на їхнє адміністрування.

Верховна Рада, Президент і Кабмін

Частка видатків, яку отримує Верховна Рада та асоційовані з нею інституції — Рахункова палата та Уповноважений ВР з прав людини, — доволі сильно знизилася порівняно з 2000-ми роками (рис. 3). Незважаючи на це, деякі працівники Апарату ВР отримують доволі високі зарплати. Сподіваємося, вони якісно виконують свою роботу. Водночас, їхня роль у «відсіві» неякісних законопроєктів могла би бути вищою. 

Як видно з рис. 4, частка бюджетних видатків, спрямованих на утримання президента (бюджетний рядок «Державне управління справами»), протягом розглянутого періоду переважно знижувалася. При цьому від’єдналася від Адміністрації президента лише Рада національної безпеки та оборони (РНБО), ставши окремим органом, підпорядкованим президенту. Генеральна військова інспекція, Державне лікувально-оздоровче управління, Фонд сприяння місцевому врядуванню, Представництво президента у Криму (яке існує з 1991 року, проте «власні» бюджетні рядки мало лише у 2002-2011 та 2014-2015 роках) стали підрозділами Адміністрації (сьогодні офісу) президента.

Низка підприємств (зокрема відображені на рис. 4 Національний експоцентр України та Державне авіапідприємство «Україна») залишаються підпорядкованими Державному управлінню справами, проте не мають окремих бюджетних рядків. Сьогодні окремим органом, підпорядкованим ОП/ДУС, є лише Національна служба посередництва та примирення. 

На відміну від Державного управління справами, що так чи інакше позбулося (в тому числі шляхом злиття) майже всіх підпорядкованих йому органів, секретаріат Кабміну за останні роки підпорядкував собі нові органи влади (рис. 5). Інколи логіка таких «надбань» не зовсім зрозуміла. Наприклад, Державна служба статистики до 2011 року включно була окремим органом влади, у 2012 увійшла в підпорядкування Мінекономіки, а з 2020 року стала підпорядковуватися Секретаріату КМУ. Можливо, таким чином Держстат намагалися зробити більш незалежним, що відповідає новому закону. Однак, навряд чи таким чином він позбувся політичного впливу.

У 2022 році Кабмін підпорядкував собі Держагентство з питань кіно, яке до цього з моменту створення у 2006 році перебувало в підпорядкуванні Мінкульту. 

У 2023 році під «парасольку» Кабміну увійшла Держпродспоживслужба, яка до цього підпорядковувалася Мінекономіки (2012-2015) та Мінагрополітики (2016-2022). У 2024 році те саме зробила Служба з питань етнополітики та свободи совісті, яка до 2011 року була окремим органом - Комітетом з питань національностей та релігій, а згодом підпорядковувалася Міністерству культури й навіть на певний час (2012-2019) «розчинилася» в ньому, тобто перестала бути окремим органом. У 2020-2023 нововідтворена Служба з етнополітики та свободи совісті також підпорядковувалася Мінкульту. Чому вона перейшла у пряме підпорядкування Камбіну — незрозуміло, адже теоретично спеціалізоване міністерство має краще розумітися на етнічних та етичних питаннях.

З іншого боку, деякі органи влади за розглянутий період вийшли з підпорядкування секретаріату КМУ — наприклад, Держаудитслужба напряму підпорядковувалася Кабміну в 2017-2019 роках, а тоді повернулася до Мінфіну. А держагентство з питань електронного врядування, раніше відоме як агентство з питань науки, технологій та інформатизації, встигло «помандрувати» від Міносвіти (2010-2014) до Мінрегіону (2015-2016), а звідти до секретаріату КМУ (2017-2019), поки стало окремим Міністерством цифрової трансформації (рис. 6). 

Національна агенція з питань держслужби протягом досліджуваного періоду залишалася окремим органом влади, хоча витрати на неї доволі сильно змінювалися (рис. 7).

Міністерство закордонних справ не мало й не має підпорядкованих органів, але з рис. 8 помітно значне зниження частки видатків загального фонду бюджету на нього на початку 2000х років. Можливо, це відбулося через те, що до цього часу МЗС іще купувало нерухомість для розміщення посольств.

Судова гілка влади та Міністерство юстиції

Як видно з рис. 9, левова частка витрат на правосуддя (в середньому 0,9% загального фонду бюджету) спрямована на «звичайні» суди (міські, районні, обласні) — і це зрозуміло, адже вони розглядають більшість справ, і там працюють більшість суддів. На діаграмі також помітні зникнення трьох вищих спеціалізованих судів (їхні функції перейшли до Верховного суду) та поява у 2019 році двох нових — Вищого антикорупційного суду та Вищого суду з питань інтелектуальної власності (втім, фінансування останнього дуже мале). 

Для порівняння, Генеральна прокуратура (з 2020 року Офіс генпрокурора) в середньому отримувала за 2002-2024 роки 0,6% загального обсягу видатків, найменше (0,43%) — у 2002 та 2004 роках, найбільше (0,9%) — у 2021 році. З 2015 року вона включає Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру. Решта антикорупційних органів, які з'явилися в Україні після 2014 року, показані на рис. 10. Помітно, що видатки на ці органи порівняно невеликі (за 2020-2024 роки в середньому 0,3% видатків загального фонду), проте останнім часом вони відзначилися гучними викриттями корупціонерів. 

Кількість державних органів, які підпорядковувалися Міністерству юстиції, поступово зменшувалася (рис. 11). Це відбувалося як через передачу певних функцій іншим міністерствам, так і через приєднання цих органів до Мін'юсту. Так, створений у 2001 році Комітет з питань національностей та міграції у 2003-2006 роках був окремим органом. У 2007 році він приєднав до себе комітет у справах релігій, який до цього моменту «належав» Мін’юсту. У 2011 році цей орган розділився: Державна служба національностей та релігії зайшла під «парасольку» Міністерства культури, а з 2024 року — під Кабмін, як описано вище. Міграцією ж із 2011 року займається Державна міграційна служба, якою керує МВС. Функції Державної служби із захисту персональних даних, яка у 2011-2015 роках підпорядковувалася Мін’юсту, передали Уповноваженому ВР з прав людини.

Натомість пенітенціарна служба (раніше — департамент виконання покарань), виконавча та реєстраційна служби приєдналися до Міністерства юстиції як департаменти. Імовірно, ліквідації виконавчої та реєстраційної служб сприяли такі реформи як запровадження інституту приватних виконавців та передача реєстраційних функцій на місця. Втім, як видно з рис. 11, це не надто скоротило частку бюджетних видатків, яку отримує Мін'юст. 

Правоохоронні органи

Вплив реформ дуже помітний і в структурі видатків на Міністерство внутрішніх справ (рис. 12). Так, з 2015 року більшу частку фінансування почали отримувати Нацгвардія (раніше внутрішні війська) та новостворена Національна поліція. 

З 2014 року до структури МВС увійшла прикордонна служба, яка до цього була окремим відомством. Але, мабуть, найбільшим «надбанням» МВС є Державна служба з надзвичайних ситуацій, яка до 2015 року була окремим міністерством (до 2011 року із «захистом населення від наслідків Чорнобильської катастрофи» у назві) і мала у підпорядкуванні чимало різних органів (як-от адміністрація зони відчуження, аварійно-рятувальні служби чи гідрометеорологічна служба — рис. 13). Але поступово ці органи інтегрувалися до ДСНС, а сама служба — до МВС. Державне агентство з управління зоною відчуження з 2014 року перейшло під керівництво Міністерства екології.

Енергетика та природні ресурси

З 2003 року Міністерство палива та енергетики інтегрувало до себе департаменти вугільної, нафтогазової, ядерної промисловості та електроенергетики, які раніше були окремими підпорядкованими йому органами. При цьому 90% фінансування отримував департамент вугільної промисловості — переважно ці гроші йшли на підтримку збиткових шахт. У значно меншому обсязі ця підтримка триває й досі у рамках бюджетної програми «Реструктуризація вугільної галузі» (кілька років тому ми писали, чому так складно відмовитися від бюджетного фінансування цієї галузі). 

У 2011-2018 році міністерство називалося «енергетики та вугільної промисловості», щоб підкреслити важливість вугільної галузі, яка наприкінці 2000х навіть мала своє окреме міністерство (рис. 14). У 2019 році Міненерго об'єднали з Міністерством екології у Міністерство енергетики та захисту довкілля (при цьому підпорядкований Мінекології Комітет з лісового господарства перейшов до об'єднаного Міністерства економіки та сільського господарства). Це виглядало доволі дивно зважаючи на те, що цілі цих міністерств часто протилежні. Втім, з 2020 року ми знову маємо окремі Міністерство енергетики та Міністерство захисту довкілля і природних ресурсів.

Доволі карколомною є доля агенції, відповідальної за енергоефективність. Під різними назвами ця структура існує з 1995 року. У 2002-2005 роках вона перебувала під Мінекономіки, у 2007 році - під Мінфіном. У 2008-2011 роках стала окремим органом влади. У 2012-2014 роках знову зайшла «під парасольку» Мінекономіки, у 2015-2019 роках підпорядковувалася Мінрегіону, яке саме в цей час інтенсивно змінювалося, про що ми розповідаємо нижче. У 2020-2023 роках агенція підпорядковувалася Міненергетики, а з 2024 року повернулася під оновлений Мінрегіон, який сьогодні також відповідає за інфраструктуру. 

Справді, енергоефективність має багато аспектів — це і утеплення будівель, і впровадження енергоощадних технологій виробництва, і зниження втрат у мережах, і застосування ринкових тарифів (щоб споживачі ощадніше використовували енергію) тощо. Однак, «перекидання» цієї агенції від одного органу до іншого свідчить, на нашу думку, не про зміну пріоритетів від одного аспекту енергоефективності до іншого, а скоріше про недостатню координацію між міністерствами. Як описано нижче, подібна нелегка доля спіткала іще декілька державних органів, які відповідають за багатоаспектні галузі.

Система органів, підпорядкованих Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів, протягом останніх 20 з лишком років залишається доволі сталою (рис. 15). Винятки — Держкомітет водного господарства (згодом Державне агентство з водних ресурсів) та Державний комітет по земельних ресурсах (згодом Державне агентство земельних ресурсів та Держгеокадастр). Перший протягом 1990х та у 2003-2010 роках існував як окрема структура, а з 2011 підпорядкований Мінекології, як і в 2000-2002 роках. У цей же період підпорядковувався Мінекології і Держкомзем, проте оскільки переважну частину часу він був «під парасолькою» Мінагро, ми розглядаємо його нижче. 

Економічний блок: міністерства економіки, агрополітики, фінансів

Для Міністерства економіки цікаво простежити еволюцію не лише підпорядкованих йому органів, але і його назви. Так, на початку 2000х років воно називалося «економіки та євроінтеграції», оскільки займалося зокрема гармонізацією українського законодавства із європейським. У 2006 році воно стало просто Міністерством економіки, а в 2011 — Міністерством економічного розвитку і торгівлі (і приєднало до себе Державну службу експортного контролю). У 2019-2020 роках до нього приєднали Міністерство аграрної політики та продовольства, і об'єднане міністерство відповідало за розвиток економіки, торгівлі та сільського господарства. Проте, імовірно, інтегрувати їх виявилося доволі складно, тож із 2021 року ми знову маємо Міністерство економіки. 

У 2012-2014 роках Міністерство промислової політики (яке займалося політикою в галузях машинобудування, металургії, деревообробки та легкої промисловості) було реорганізоване у Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном, згодом об'єднане з Мінекономіки. У 2020 році з'явилося Міністерство стратегічних галузей промисловості, яке розробляє політику для оборонної та космічної галузей (рис. 16).

Як видно з рис. 17, у різні роки Мінекономіки включало доволі строкатий набір підпорядкованих органів. Також до нього на короткий термін входили агенції, не показані на цьому рисунку — наприклад, розглянуті вище агенція з енергозбереження, Держстат чи Служба з питань туризму, яку ми розглядаємо нижче. Втім, не схоже, щоб присутність чи відсутність цих органів значно впливала на частку бюджету, яку отримує міністерство. За останні роки ця частка виросла, оскільки Міністерство (зокрема через Фонд розвитку підприємництва) видає гранти на підтримку бізнесу, а також фінансує гуманітарне розмінування.

Значно вища, ніж зараз, частка фінансування, яку отримувало Міністерство агрополітики у 2000х роках (рис. 18), пояснюється високим обсягом різноманітних програм підтримки сільгоспвиробників, які впроваджувало міністерство, а також тим, що воно фінансувало галузеві освітні заклади (перехід «відомчих» освітніх закладів до Міносвіти розпочався після реформи вищої освіти у 2014 році).

Держгеокадастр (раніше Комітет по земельних ресурсах) у 2002 році підпорядковувався Мінекології, у 2003-2006 роках був окремим органом. У 2007, приєднавши Службу геодезії і кадастру, що до цього підпорядковувалася Мінекології, увійшов до сфери управління Мінекономіки. У 2011-2014 роках він підпорядковувався Мінагро, у 2015-2016 перейшов до Мінрегіону, а тоді повернувся до Мінагро. Як і в агенції з енергозбереження, «життєвий шлях» Держгеокадастру непростий, оскільки він перебуває на стику багатьох інтересів і галузей. 

Міністерство фінансів протягом розглянутого періоду має доволі стабільну структуру, якщо не брати до уваги періодичний вхід до і вихід із його підпорядкування податкової та митної служб (рис. 19). Держаудитслужба (раніше Держфінінспекція, а ще раніше Головне контрольно-ревізійне управління) до 2011 року була окремим органом, у 2017-2019 підпорядковувалася безпосередньо секретаріату КМУ, а решту часу — Мінфіну, як і зараз. Державна служба (раніше департамент) фінансового моніторингу з 2011 року увійшла до підпорядкування Мінфіну. Державна пробірна служба (орган із нагляду за якістю дорогоцінних металів, коштовного каміння і виробів із них) у 2015 році також передала Мінфіну свої функції. Такі зміни логічні, оскільки всі ці органи так чи інакше пов'язані з ефективністю виконання бюджету.

До повномасштабного вторгнення Україна витрачала на обслуговування державного боргу значні ресурси, у деякі роки до третини державного бюджету (ми не знаємо, що буде після війни, імовірно, частину боргу буде списано). Тому виникла ідея створити для управління держборгом незалежну та професійну структуру, яка робитиме це більш ефективно та прозоро. Агентство з управління державним боргом було створене на початку 2020 року, однак досі воно не працює як слід. Сподіваємося, цю проблему буде вирішено до початку масштабної відбудови.

Рисунок 20 відображає перипетії, які відбувалися з податковою та митною службами за останні 20+ років. Логіка підказує, що ці служби мають підпорядковуватися Міністерству фінансів, оскільки воно відповідає за виконання бюджету. Вочевидь, за цією логікою до цього незалежні органи у 2007 році органи перейшли у підпорядкування Мінфіну. Проте у 2013 році їх об'єднали у Міністерство доходів і зборів, яке згодом стало окремою Державною фіскальною службою. У 2016 році ДФС увійшла в підпорядкування Мінфіну, який зрештою знову розділив її на податкову і митну служби (а податкова міліція була ліквідована з утворенням Бюро економічної безпеки). Будемо сподіватися, що надалі зміни у цих органах стосуватимуться внутрішніх процесів, а не їхнього статусу. 

Інфраструктура

Галузь, де поділ, злиття та перейменування міністерств відбувалися, мабуть, найчастіше — це інфраструктура, тобто транспорт, зв'язок, а також житлове будівництво та комунальне господарство. Рисунок 21 показує, що міністерств, які відповідають за цю галузь, було у певні моменти від одного до трьох, причому їхні повноваження то включали регіональний розвиток, то ні. Так, Міністерство транспорту в 2005 році стало Міністерством транспорту та зв’язку, з 2011 року — Міністерством інфраструктури, а з 2022 року з'єдналося з Міністерством регіонального розвитку та стало Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури (поки готувався цей текст, стало відомо, що це міністерство можуть знову розділити на два - інфраструктури та регіональної політики. Проте обґрунтування цього рішення немає). 

У свою чергу житловою політикою та будівництвом опікувалися Державний комітет України у справах будівництва, архітектури та житлової політики, який у 2003 році вийшов із підпорядкування Мінекономіки, а в 2005 році набув статусу Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства. У 2007-2010 роках Міністерства житлово-комунального господарства й регіонального розвитку та будівництва об'єдналися у Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, яке в 2019 році стало Міністерством розвитку громад і територій, а в 2022 приєдналося до Мінінфраструктури, як сказано вище. 

Міністерство транспорту/інфраструктури мало доволі сталу структуру (рис. 22). Воно включало департаменти (а згодом державні служби), що опікуються безпекою на основних видах транспорту (автомобільний, залізничний, морський, авіа). При цьому в деякі роки ці департаменти/служби були самостійними (наприклад, Укравтодор у 2002-2003 або державна авіаційна адміністрація (раніше департамент авіатранспорту) у 2005-2007.

Порівняно з Міністерством інфраструктури, Міністерство будівництва та ЖКГ (під різними назвами) мало значно менше підпорядкованих органів (рис. 23). Мабуть, найвідомішим із них є Державна архітектурно-будівельна інспекція (раніше Комітет з будівництва та архітектури), яка донедавна була символом корупції. У 2020 році замість ДАБІ та з «доважком» Державної сервісної служби містобудування, яку створили й ліквідували у 2020 році і яка так і не запрацювала, утворили Державну інспекцію архітектури та містобудування. Наразі ДІАМ не була причетна до корупційних скандалів.

Охорона здоров'я та соціальний захист

На відміну від державних органів, розглянутих вище, МОЗ мало доволі стабільну структуру. Лише Держслужба з контролю за лікарськими засобами у 2013-2015 роках розділилася на дві — контролю власне за ліками та контролю за наркотиками. Але згодом ці служби знову об’єдналися. Найбільші зміни, які можна помітити на рис. 24, стосуються значного підвищення медичної субвенції (вона «схована» у загальнодержавних видатках), а також запровадження Національної служби здоров'я, яка оплачує медичні послуги, в рамках реформи галузі. На рис. 24 видно, наскільки виросли відносні видатки на медицину після запровадження медреформи.

Міністерство соціальної політики за розглянутий період втратило декілька підпорядкованих органів: Служба зайнятості та Інспекція з питань праці перейшли до Мінекономіки, а Комітет у справах ветеранів став окремим міністерством (рис. 25). Національну раду соціального партнерства ліквідували у 2002 році, після 9 років роботи. Ці рада об'єднувала представників профспілок та підприємців і нагадувала теперішню раду підприємців при президентові.

У 2021 році у підпорядкуванні Мінсоцполітики створили Національну соціальну сервісну службу (втім, Державна соціальна служба для сім'ї, дітей, та молоді, а раніше Державний центр соціальних служб для молоді, існувала з початку 1990х років). Сьогодні ця служба є інструментом запровадження нової моделі соціальної підтримки — переходу від виплат до надання соціальних послуг, пристосованих до потреб кожної родини. У 2023 році була створена окрема служба у справах дітей, також підпорядкована Мінсоцполітики (раніше дітьми опікувалися декілька департаментів Мінсоцполітики, а до 2010 року — Департамент з усиновлення та захисту прав дітей під Міністерством сім'ї, молоді та спорту).

У 2016 році в Україні з'явилося міністерство у у справах ВПО та тимчасово окупованих територій (до нього увійшло Агентство з відновлення Донбасу, яке було створене у 2014 році й так і не запрацювало). Зараз воно називається Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, щоб підкреслити налаштованість уряду на перемогу. У 2019 році цьому міністерству додали функцію піклування про ветеранів, але наступного року створили для розробки державної політики щодо ветеранів окреме міністерство (рис. 26). 

Освіта, наука і культура

Порівняно з іншими міністерствами МОН переформатували не надто часто: лише у 2011-2012 роках на нього поклали відповідальність за молодь і спорт. Проте як і в інших міністерствах, кількість підпорядкованих йому органів поступово скорочувалася (рис. 27). Так, Державну службу (раніше департамент) інтелектуальної власності ліквідували у 2016 році, а відповідні функції передали Мінекономіки. Комітет з державних премій тепер підпорядковується президенту України, а функції ліквідованої у 2010 році Вищої атестаційної комісії (присудження наукових звань) зараз виконує Атестаційна колегія МОН.

У 2019 році у складі МОН була створена Національна комісія зі стандартів державної мови.

Починаючи з 2003 року галузеві академії наук вийшли з підпорядкування відповідних міністерств і отримали «власні» бюджетні рядки (рис. 28). 

Культура і спорт

Мабуть, найбільш заплутаним є розподіл повноважень у галузі культури, сім'ї, молоді та спорту (рис. 29). Так, на початку 2000х культурою, туризмом, справами сім'ї та спортом займалися окремі органи влади (міністерства та державні комітети). У 2005 році Міністерство сім'ї та молоді стало також опікуватися спортом, а у 2006 Міністерство культури стало Міністерством культури і туризму. 

При цьому Державну службу з туризму й курортів також можна назвати «мандрівним» органом. До 2006 року вона була окремою Державною туристичною адміністрацією, після цього перейшла у підпорядкування Мінкульту, у 2012-2014 роках була в структурі Мінінфраструктури, після цього — в Мінекономіки, а з 2021 року знову підпорядковується Мінінфраструктури. Знов-таки, зрозуміло, що туризм має багато аспектів — це і збереження культурної та природної спадщини, і бізнес, і розвиток інфраструктури. Тож, можливо, варто зробити цю службу окремим органом, який би організовував взаємодію різних міністерств відповідно до їхньої сфери відповідальності?

У 2011-2012 молоддю та спортом займалося Міносвіти (відповідно воно стало Міністерством освіти і науки, молоді та спорту). У 2013 вони знову розділилися на Міністерство молоді та спорту й Міністерство освіти і науки. У 2019 році було навіть три міністерства: (1) культури, (2) молоді та спорту та (3) культури, молоді та спорту. З 2020 року Міністерство культури отримало у своє розпорядження інформаційну політику та відповідно Комітет з телебачення та радіомовлення (а Міністерство інформполітики, яке існувало у 2015-2018 роках, було ліквідоване).

Інститут національної пам'яті у 2006-2007 роках підпорядковувався Державній архівній службі, яка до 2011 року включно була незалежним органом, а тоді перейшла у підпорядкування Мінюсту. У 2008-2010 роках Інститут існував окремо, а в 2015 був відновлений у структурі Міністерства культури (рис. 30). Державну службу контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України ліквідували у 2011 році, однак Мінкульт та Державна митна служба виконують її функції.

Рисунок 31 ілюструє консолідацію функцій у молодіжно-спортивній сфері. З 2005 року Держкомітет у справах сім'ї та молоді та Держкомітет з питань фізкультури і спорту об'єдналися у Міністерство у справах молоді та спорту. У 2011-2012 роках Міністерство стало Держслужбою молоді та спорту у структури Міністерства освіти, науки, молоді та спорту. Однак, у 2013 році ця служба знову стала окремим міністерством. «Укрспортзабезпечення», спортивні організації осіб з інвалідністю, спортивні товариства фінансуються в рамках відповідних бюджетних програм і наразі не мають власних бюджетних рядків. Фонд сприяння молодіжному житловому будівництву нині отримує фінансування від Мінрегіону. А державний департамент з усиновлення у 2011 році був інтегрований в структуру Мінсоцполітики, а з 2023 став окремою службою, як описано вище.

Незалежні регулятори

Антимонопольний комітет має стати ключовим органом, що обмежуватиме владу існуючих олігархів та запобігатиме появі нових. Однак, для цього він має бути незалежним і професійним. Декілька законопроєктів, що пропонують реформу АМКУ, перебувають у парламенті — але поки без руху (деталі реформи можна дізнатися у наших статтях: частина 1, частина 2).

Природні монополії (наприклад, постачання електроенергії, води чи зв’язку) існують у тих галузях, де створення конкуруючих компаній недоречне й несе лише зайві витрати (наприклад, недоцільно прокладати паралельні водогони). Щоби природні монополії не встановлювали тарифи як їм заманеться, держави регулюють їхню діяльність. Однак, щоб таке регулювання було незалежним від політики й керувалося лише економічною доцільністю та суспільним інтересом, ці регулятори мають бути незалежними. Як правило, незалежність забезпечується особливими процедурами призначення та звільнення керівників (а інколи й працівників) регуляторів. Проте буває, що регулятора «захоплює» певна політична сила, і тоді його незалежність може бути використана всупереч інтересам суспільства.

Три головні функції Фонду держмайна — приватизація, здача в оренду державної власності та управління корпоративними правами держави. Національне космічне агентство підтримує статус України як космічної держави. Зокрема, у 2020 році ми приєдналися до угод «Артеміда» з освоєння Місяця. 

Висновки та рекомендації

Кількість міністерств та інших державних органів за останні понад 20 років змінювалася доволі сильно. Однак на видатки, спрямовані на ці органи із загального фонду держбюджету, це практично не впливало, оскільки головна частина видатків — це виконання бюджетних програм, а не витрати на апарат держорганів. Тому не варто очікувати значного скорочення видатків від злиття міністерств, навіть якщо саме так ці зміни намагаються «продати» українцям. Навпаки, «переформатування» державних органів може призводити до непомітних на перший погляд втрат і витрат. Зокрема процес ліквідації, об’єднання чи розділення держорганів потребує багато часу, протягом якого держоргани будуть зайняті внутрішніми процесами, а не розробкою та втіленням політик. До того ж, люди, що були звільнені у зв’язку з реорганізацією, можуть бути носіями інституційних знань, які команді реорганізованого органу доведеться розбудовувати з нуля. 

Тому перш ніж переформатовувати державні органи, варто ретельно переглянути функції, які виконує держава, а також бюджетні програми: чи справді ці функції та програми необхідні? Чи чітко визначені їхні цілі та чи дозволяє дизайн відповідних програм досягати цих цілей? 

Крім того, інтенсивні «мандри» деяких державних органів від одного міністерства до іншого дозволяють зробити висновок про слабку співпрацю між міністерствами. Теоретично злиття міністерств може посилити таку співпрацю. З іншого боку, воно може знизити керованість міністерств, оскільки більшими структурами складніше управляти. Тому, на нашу думку, кращим рішенням є налагодження співпраці між міністерствами ad hoc — наприклад, створення комітетів чи робочих груп. «Оновлення» державної служби, наприклад, залучення до неї людей, які звикли працювати в системі горизонтальних зв’язків, а не вертикалей, могло би сприяти розвитку такої співпраці природним шляхом.