Україна і бюджет ЄС на 2028-2034 роки — глибока інтеграція, але поки без членства

У проєкті Багаторічної фінансової рамки (MFF) ЄС на 2028-2034 роки Єврокомісія пропонує передбачити в бюджеті окремий бюджетний інструмент для України – Ukraine Reserve обсягом до €100 млрд. Це рішення засвідчує, що ЄС розглядає Україну не лише як майбутнього члена, а як державу, яка поступово буде повністю інтегрована до фінансової архітектури ЄС. Такий рівень залучення ще не отримувала жодна інша країна-кандидат.

Ukraine Reserve буде масштабним і довгостроковим механізмом макрофінансової допомоги Україні. Він має продовжити попередні та наявні програми, такі як Macro Financial Assistance+ (MFA+), за якою в 2023 році Україна отримала €18 млрд, чи Ukraine Facility (2024–2027) обсягом €50 млрд. Це означає, що Європейський Союз переходить до формування стабільного фінансового підґрунтя для України на десятиліття вперед (зауважимо, що в поточному бюджеті ЄС також є стаття Ukraine Reserve, але там усього 17 млн євро, що можуть бути спрямовані на непередбачувані витрати за Ukraine Facility, тому не варто її плутати з новим інструментом).

Проте надання цієї підтримки не буде автоматичним. Як і у випадку нинішніх програм макрофінансової допомоги, кошти надаватимуться в обмін на продовження реформ. Йдеться насамперед про верховенство права, боротьбу з корупцією, реформу державного управління та гармонізацію законодавства з нормами ЄС. Впровадження реформ, імовірно, й визначатиме як обсяг, так і швидкість використання потенційних €100 млрд і стане ключовим критерієм довіри з боку європейських інституцій.

При цьому Україні вже зараз потрібно працювати як повноцінному учаснику бюджетного процесу ЄС. Це означає не лише наявність планів, а й створення інтегрованого портфеля проєктів у сферах відновлення, модернізації інфраструктури, зеленої та цифрової трансформації, підготовленого за методологією програм ЄС, із чіткими цілями, індикаторами результативності, детальними кошторисами та механізмами моніторингу. Наразі Єдиний проєктний портфель держави представлений на платформі DREAM.

Водночас необхідно інституціоналізувати систему управління допомогою ЄС: від національної платформи координації з функціями добору та супроводу проєктів до впровадження європейських стандартів фінансового менеджменту, державних закупівель і оцінки впливу політик. Ключовою умовою стане прозорий аудит – перехід до спільних процедур із Європейськими аудиторськими та антикорупційними інституціями, інтеграція антикорупційних механізмів і системи електронного контролю використання коштів. Уряд має продовжити впровадження до законодавства норм права ЄС, що дозволить уніфікувати бюджетні, управлінські та контрольні процеси. Разом це доведе спроможність України ефективно використовувати ресурси Ukraine Reserve і стане аргументом для подальшої інтеграції до фінансової системи Європейського Союзу.

Фінансові інструменти ЄС, доступні для України

Багаторічна фінансова рамка ЄС (Multiannual Financial Framework, MFF або просто бюджет ЄС) на 2028–2034 роки потенційно створює для України широке вікно фінансових, безпекових і політичних можливостей за допомогою спеціального тематичного інструменту підтримки – Ukraine Reserve у рамках програми Global Europe, що закріплює статус України як пріоритетного стратегічного партнера Євросоюзу, який потребує ресурсів для забезпечення безпеки та стійкості у боротьбі проти агресора. 

Єврокомісія пропонує визначити загальний обсяг фінансування через механізм Ukraine Reserve до €100 млрд (або €88,9 млрд у цінах 2025 року) із максимально можливою річною сумою фінансування до €14,3 млрд (точну суму визначить Європарламент після ухвалення бюджету, яке має відбутися до кінця 2027 року). В межах Ukraine Reserve передбачено підвищену гнучкість фінансування: невикористані кошти можуть бути перенесені на наступні роки, що дозволяє ефективніше реагувати на потреби України протягом 2028–2034 років. Ukraine Reserve функціонує поза межами основних бюджетних стель ЄС, тобто в рамках цього інструменту є можливість витрачати більше, ніж передбачено річними лімітами, в разі виникнення додаткових пріоритетних або кризових потреб. Це має забезпечити гнучкість реагування на потреби України. Фінансова допомога надходитиме як гранти й гарантії. Імовірно, з огляду на політику ЄС і потреби України, пріоритетними напрямами підтримки буде визначено бюджетну стабільність, інституційний розвиток, оборонну спроможність та відновлення критичної інфраструктури. 

Окрім макрофінансової допомоги Ukraine Reserve, яка, імовірно, надходитиме впродовж 2028-2034 років, Україна може претендувати на військову допомогу, що надаватиметься через Європейський фонд миру (European Peace Facility, EPF). Крім цього, існує висока ймовірність отримання фінансування на розбудову критичної безпекової інфраструктури в межах новоствореного інструменту SAFE (Security Action for Europe). 

The Extraordinary Revenue Acceleration (ERA) — механізм для надання Україні фінансової допомоги в розмірі $50 млрд з боку G7 (із яких внесок ЄС— €18,1 млрд), гарантованої прибутками від заморожених російських суверенних активів. Ці кошти структуровані таким чином, щоб уникнути будь-якої фінансової відповідальності для уряду України та забезпечити їх використання як безповоротного фінансового ресурсу. Підкріплений прибутками від заморожених російських активів та міжнародними гарантіями, цей механізм пропонує підтримку України без обтяження її фінансового майбутнього.

За зміну ERA може прийти «Репараційний кредит» обсягом до €130 млрд. Механізм «репараційного кредиту» передбачає, що кошти, забезпечені замороженими активами росії, фактично використовуватиме Україна, тоді як юридичне право вимоги залишатиметься за центробанком рф. Повернення цих коштів стане можливим лише в разі виплати росією репарацій, що є вкрай малоймовірним сценарієм. Водночас обсяг фінансування залежатиме від розрахунків потреб українського бюджету, підтверджених МВФ. Він може бути меншим за анонсовані €130 млрд, причому надходження здійснюватимуться траншами, а не одномоментно.

Додаткову гнучкість у фінансуванні з боку ЄС можуть забезпечити Flexibility Instrument та Single Margin Instrument – інструменти поза Ukraine Reserve, призначені для реагування на непередбачувані події та зміну політичних пріоритетів у межах загального бюджету ЄС. Вони дозволяють виходити за межі заздалегідь визначених бюджетних стель. Flexibility Instrument надає можливість щороку мобілізувати до 2 млрд євро (в цінах 2025 року), а також додаткові кошти за рахунок незатребуваних залишків попередніх років (зекономлених коштів і штрафів). Ці ресурси можуть бути використані для фінансування нових кризових ситуацій чи потреб, які не були передбачені під час формування бюджету. Single Margin Instrument дозволяє переносити невикористані кошти з попередніх років на фінансування додаткових потреб у майбутньому. Ці інструменти відіграють критичну роль у забезпеченні гнучкості, стабільності та стійкості бюджету ЄС, дозволяючи, зокрема, фінансувати додаткову допомогу Україні або реагувати на зовнішні шоки.

Вищезазначені інструменти та механізми допоможуть покрити важливі потреби України — від післявоєнного відновлення й оборони до впровадження реформ, зокрема євроінтеграційних. Проте цих коштів буде недостатньо для задоволення всіх потреб України в майбутньому як для забезпечення власної обороноздатності, так і для повномасштабної відбудови та відновлення. 

Крім того, попри імовірну значну фінансову підтримку, в документах MFF 2028–2034 немає прямих згадок про вступ України до ЄС у цей період. Основний механізм, за яким із бюджету ЄС надходитимуть кошти для України – Ukraine Reserve – це інструмент довгострокового супроводу держави-кандидата без фіксації остаточного політичного рішення про членство протягом 2028-2034 років.

Пріоритети підтримки України Євросоюзом на 2028–2034 роки

Запропоновані в бюджеті ЄС на 2028–2034 роки напрями підтримки України формують загальні контури довгострокового залучення ЄС до процесів післявоєнного відновлення, трансформації та поступової адаптації нашої країни до стандартів Євросоюзу як держави-кандидата. З огляду на це, основними напрямками фінансування Європейським Союзом в Україні мають бути такі:

• Фінансова стабільність і бюджетна підтримка. Імовірно, ЄС продовжить використання інструментів макрофінансової допомоги та прямої бюджетної підтримки для забезпечення функціонування державних фінансів, виконання соціальних зобов’язань та впровадження реформ.
• Реформи та євроінтеграція. Основними напрямками реформ залишаться державне управління, правосуддя, антикорупційна політика та верховенство права. Фінансування йтиме на гармонізацію законодавства, цифровізацію публічних послуг, розвиток місцевого самоврядування та зміцнення інституційної спроможності як передумови членства в ЄС.
• Відновлення та модернізація інфраструктури. Відповідно до пріоритетів зовнішньої політики ЄС на 2028-2034 роки, варто очікувати спрямування інвестицій у відбудову та оновлення енергетичної, транспортної, водної та цифрової інфраструктури. Такі проєкти узгоджуються як із національними планами відновлення, так і з пріоритетами ЄС щодо зеленої трансформації, цифровізації та економічної інтеграції.

Політичне та економічне значення

Включення України до багаторічної фінансової рамки ЄС (MFF) на 2028–2034 роки через інструмент Ukraine Reserve є важливим кроком у напрямку інституційного зближення з ЄС. Заявлений обсяг фінансування до €100 млрд на 7 років відображає намір Європейського Союзу забезпечити довгостроковий фінансовий супровід України як держави-кандидата. Вперше на рівні стратегічного бюджетного документа Україну визначено постійним бенефіціаром з інтеграцією до фінансової архітектури ЄС.

Водночас обсяг передбаченого фінансування, попри його політичну вагу, значно менший, ніж оцінені фінансові потреби. Наприклад, за оцінкою RDNA4 від Світового банку, загальні потреби України під час повоєнного відновлення перевищують $524 млрд (€506 млрд) на десять років. Крім того, макроекономічний прогноз KSE (липень 2025) вказує на те, що щорічний дефіцит загального фонду бюджету України в 2025–2027 роках може становити $35-40 млрд, а потреба в додатковому фінансуванні секторів оборони і безпеки буде не меншою $20 млрд на рік.

Таким чином, фінансування в межах Ukraine Reserve в обсязі €100 млрд (€14 млрд на рік) і частина з €30,5 млрд Європейського фонду миру будуть спрямовані на відбудову України, зокрема підтримку бюджету, інфраструктурного відновлення, реформ і обороноздатності. Водночас очікуваного фінансування може бути занадто мало в разі затяжної війни або загострення безпекової ситуації, що може призвести до дефіциту фінансових ресурсів необхідних для забезпечення фінансової стійкості та безпеки України в майбутньому.

Регламент MFF 2028–2034 передбачає можливість перегляду фінансових параметрів у разі розширення ЄС, однак формалізованих зобов’язань щодо членства України в ЄС документ поки не містить. 

Рекомендації для уряду України

Щоб максимально реалізувати можливості, які відкриває для України нова Багаторічна фінансова рамка ЄС (2028–2034), уряду необхідно діяти комплексно та скоординовано. Йдеться не лише про отримання коштів, а й про створення системи, здатної ефективно їх використати та продемонструвати результати, що відповідають пріоритетам ЄС і стратегічним інтересам України.

Передусім слід розпочати формування інтегрованого портфелю пріоритетних проєктів на 2028-2034 роки у сферах післявоєнного відновлення, модернізації критичної інфраструктури, оборонної спроможності, зеленої та цифрової трансформації, орієнтуючи ці проєкти на відповідність ключовим механізмам Ukraine Reserve, Європейського фонду миру (EPF), SAFE, тощо. Необхідно інституалізувати національну платформу координації роботи з бюджетними інструментами ЄС, яка об’єднуватиме функції відбору проєктів, підготовки заявок, фінансового супроводу, моніторингу, звітності та антикорупційного аудиту, працюючи за логікою спільного управління, як у державах-членах ЄС. Паралельно слід узгодити нормативну, управлінську та фінансову базу з вимогами європейського законодавства у сферах державних закупівель, фіскального менеджменту, оцінки впливу політик (RIA), правосуддя, енергетики та сталого розвитку.

Важливо створити інтегровану систему оцінки впливу європейської допомоги на економіку України – зокрема її впливу на зростання ВВП, зайнятість, податкові надходження, імплементацію реформ і підвищення стійкості держави. Це дасть змогу обґрунтовувати нові запити на фінансування. Україна має навчитися працювати з фінансовими інструментами ЄС як повноцінний учасник бюджетного процесу Союзу, застосовуючи середньострокове планування, індикатори ефективності та стратегічні рамки.

Слід посилити співпрацю з європейськими інституціями, щоб збільшити та пріоритизувати фінансування нагальних потреб країни як під час війни, так і в період відбудови, приділяючи особливу увагу захисту критичної інфраструктури, обороні, енергетичній стійкості та соціальній стабільності. 

Висновки

Новий семирічний бюджет ЄС (MFF 2028–2034) відкриє для України значні можливості фінансування. Європейський Союз запропонував створення спеціального інструменту фінансування – Ukraine Reserve, закріпленого окремим бюджетним рядком у MFF ЄС та призначеного для країни, яка ще не є членом Союзу. Його обсяг становитиме до €100 млрд у формі грантів і гарантій. Ймовірно такі кошти будуть спрямовані на підтримку державного бюджету, відбудову та реалізацію реформ, необхідних для вступу до ЄС. Жодна інша країна-кандидат раніше не отримувала настільки масштабної та гнучкої підтримки.

Окрім Ukraine Reserve, для України, ймовірно, залишатимуться доступними й інші важливі джерела фінансування. Серед них:

• Європейський фонд миру (EPF) – щонайменше €11 млрд на озброєння, боєприпаси та навчання ЗСУ;
• новий інструмент SAFE – для інвестицій у безпекову інфраструктуру;
• резервні інструменти гнучкого реагування – Flexibility Instrument і Single Margin Instrument, які дозволяють швидко спрямовувати кошти на невідкладні потреби.

Згідно з проєктом MFF, Україна у 2028–2034 роках може отримати загалом €130-150 млрд: близько €100 млрд – як бюджетну підтримку, решту – через позабюджетні механізми. Однак отримання цих коштів не буде автоматичним. Кожен інструмент фінансування пов’язаний із виконанням певних вимог, які є традиційними для країн кандидатів і загалом для країн, які мають намір інтегруватися до Європейського Союзу: від зміцнення верховенства права та боротьби з корупцією до адаптації законодавства до стандартів ЄС і забезпечення прозорого використання ресурсів. 

Тому Україні вже зараз потрібно працювати як повноцінному учаснику бюджетного процесу ЄС. Це означає не лише наявність планів (чітко визначених пріоритетів, підготовки відповідних бюджетних програм та ін.), а й створення інтегрованого портфеля проєктів у сферах відновлення, модернізації інфраструктури, зеленої та цифрової трансформації, підготовленого за методологією програм ЄС із чіткими цілями, індикаторами результативності, фінансовими кошторисами та механізмами моніторингу. 

Паралельно необхідно інституалізувати систему управління допомогою ЄС: від національної платформи координації з функціями відбору та супроводу проєктів до впровадження європейських стандартів фінансового менеджменту, державних закупівель і оцінки впливу політик. 

Ключовою умовою стане прозорий аудит – перехід до спільних процедур із європейськими аудиторськими та антикорупційними інституціями, інтеграція механізмів запобігання зловживанням і системи електронного контролю використання коштів. Водночас уряду варто продовжити зближення правової та адміністративної бази з нормами ЄС, що дозволить уніфікувати бюджетні, управлінські та контрольні процеси. 

Успіх цих кроків визначатиме не лише здатність України ефективно використовувати ресурси Ukraine Reserve, а й рівень довіри з боку Європейського Союзу. Фактично наша держава поступово стає учасником бюджетного процесу ЄС навіть без формального членства, що є потужним політичним сигналом, але не гарантує автоматичного вступу. Втім, така фінансова інтеграція створює фундамент для членства в майбутньому – за умови, що Україна доведе свою здатність управляти значними європейськими ресурсами й системно впроваджувати реформи. 

Обсяги передбаченого фінансування можуть змінюватися завдяки розширенню чинних або створенню нових позабюджетних механізмів, проте це потребує виконання вимог попередніх програм і збереження статусу пріоритетного партнера ЄС. Уже зараз слід виходити з того, що навіть задекларовані в бюджеті ЄС на 2028–2034 роки ресурси не покриють повністю потреби України: за останніми оцінками Світового банку, потреби на відновлення країни впродовж наступного десятиліття становитимуть приблизно $524 млрд.