Чому люди не довіряють державі: міфи навколо реформи державного управління в Україні

У цій статті розглянемо найпоширеніші міфи про держслужбу. Це продовження циклу про міфи навколо ключових реформ: у попередньому матеріалі ми аналізували страхи та упередження щодо цифровізації.

Анатомія недовіри

Соціологічні дані Центру Разумкова за лютий-березень 2025 року показують складну картину довіри українського суспільства до інституцій. Найвищі показники довіри традиційно мають силові структури та організації, безпосередньо пов’язані з обороною країни: Збройним Силам України довіряють 93,5% опитаних, Державній службі з надзвичайних ситуацій — 85,5%, добровольчим загонам та волонтерським організаціям — по 80-85%. Водночас традиційні політичні інституції та органи виконавчої влади мають здебільшого низький рівень довіри. Верховній Раді не довіряють 77% українців (баланс довіри-недовіри складає -58,9%), політичним партіям — 77% (-67,2%). Особливо тривожною є динаміка недовіри саме до державного апарату — 79% у 2025 році проти 75% у 2021, незважаючи на війну та декларовані реформи державного управління.

Відповідно, ця недовіра стосується не лише інституцій, а й самої реформи. У 2024 році ми спробували дослідити причини такої поведінки. Серед 13 реформ, важливість яких оцінювали респонденти, реформа державної служби посіла невисоке за популярністю. Серед лідерів опинились цифровізація, армія, охорона здоровʼя та антикорупційні заходи. При цьому одним з елементів цифрової та антикорупційної реформ є саме трансформація державних процесів в тому числі. Це може свідчити як про наявний запит на реформу держуправління, хоч і прихований, так і про недостатній рівень поінформованості саме про функції держслужби, коли реальні зміни залишаються «невидимими» для громадян.

Чинники недовіри

Недовіра до реформи державного управління не виникає раптово — вона спирається на цілу систему глибинних соціальних, історичних та інституційних чинників.

• Історичні передумови. Недовіра до держави має глибоке коріння та формувалася століттями: від кріпацтва до тоталітарного режиму срср. Це призвело до атомізації суспільства: люди навчилися не довіряти нікому за межами найближчого кола родини та друзів, водночас автоматично позбавляючи довіри формальні інституції. Цей досвід вкорінений в колективній памʼяті.
• Особистий досвід взаємодії з державою. Для багатьох українців взаємодія з державними органами досі асоціюється з чергами, хамством, незрозумілими процедурами та хабарями. Хоч цифровізація та реформа адмінпослуг значною мірою скоротили ці проблеми, інерція сприйняття залишається.
• Низька поінформованість про роботу державних органів. Стратегія реформування державного управління 2022-2025 мала дві складові. Перша — внутрішня, спрямована на чиновників: формування нових стандартів державної служби, добір за компетенціями, гідна оплата праці. Друга — зовнішня, орієнтована на людей: розвиток сервісної держави через цифрові інструменти та спрощення доступу до адміністративних послуг. Втім, у медіа та соціальних мережах реформа часто постає у спотвореному вигляді. Будь-яке скорочення міністерств трактується як «хаотична оптимізація», адаптація державної служби до європейських вимог — «зовнішній контроль», а цифровізація — як «новий спосіб контролю».
• Російська дезінформація. Додаткову роль у закріпленні недовіри відіграє російська дезінформація, яка системно працює з уже наявними у суспільстві уявленнями та страхами. Вона не створює їх з нуля, а переосмислює окремі труднощі, помилки або затримки в реформах як доказ «тотальної неспроможності» держави. Складні й тривалі процеси реформування подаються в спрощеному, емоційно загостреному вигляді, що підсилює відчуття безвиході.

Міфи про державну службу

Спотворені уявлення про реформу найчастіше стосуються саме роботи держслужбовців, а обговорення їхньої роботи супроводжується міфами. І охоплюють ці міфи доволі різні напрямки: і роботу державних підприємств, і антикорупційних органів, і загалом розподіл функцій та зон відповідальності державних органів.

Міф: Вимоги до незалежності наглядових рад — ознака зовнішнього управління

Маніпуляції довкола наглядових рад та їх складу регулярно поширюють ще з 2016 року — з початку реформи корпоративного управління. Неодноразово цю тему коментували й українські політики. Найчастіше лунає теза про те, що присутність іноземців у наглядових радах державних підприємств — ознака зовнішнього управління. Мовляв, через контроль іноземців державні підприємства працюють в інтересах міжнародних партнерів чи транснаціональних корпорацій. Однак, наглядові ради не займаються операційною діяльністю підприємств (це функції правління). Наглядові ради повинні формувати стратегію розвитку держкомпаній, призначати менеджмент та оцінювати його роботу, обирати аудитора.

Україна впроваджує реформу корпоративного управління відповідно до Керівних Принципів Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Однак, головна вимога до наглядових рад — їхня незалежність, а не присутність іноземців. Українські державні підприємства залучають іноземців, оскільки так легше гарантувати незалежність членів наглядових рад. Іноземні фахівці ризикують кар’єрою, репутацією і можливістю обіймати високі посади не лише в Україні, а у компаніях по всьому світу. Це суттєво знижує імовірність корупційних схем.

ОЕСР зазначає, що у багатьох наглядових радах різних країн є незалежні члени, однак саме поняття незалежності суттєво відрізняється залежно від національного законодавства та кодексів корпоративного управління. Загалом незалежними вважаються особи, які не мають матеріальних інтересів або зв’язків із підприємством, державою, менеджментом чи іншими зацікавленими сторонами, що могли б впливати на їхню неупередженість. Такі члени мають обиратися з врахуванням досягнень та мати належні компетенції для виконання обов’язків у наглядовій раді.

ОЕСР не вимагає залучати іноземців, однак рекомендує обмежувати склад наглядових рад лише громадянами держави у випадку необхідності, наприклад, через потенційні ризики для національної безпеки. Якщо ж таких загроз немає, то ОЕСР пропонує залучати громадян будь-яких держав, враховуючи їхні здібності та досягнення. Переважно у європейських країнах в наглядових радах перебувають громадяни цих держав, однак законодавство не забороняє залучати іноземців. Ось кілька прикладів участі іноземців в наглядових радах державних підприємств:

• у литовській енергетичній компанії Ignitis Group (75% акцій належать Міністерству фінансів Литви) у наглядовій раді також є іноземці (6 з 9, у тому числі голова наглядової ради);
• у авіакомпанії Air Baltic (понад 80% акцій належать Латвійській державі) є іноземці (2 з 5 членів);
• у нідерландському банку FMO (51% акцій належить Нідерландам) є іноземці (2 з 6).

Водночас український досвід роботи наглядових рад усе ще перебуває в процесі становлення. Серед основних викликів — не лише питання незалежності членів рад, а й прозорості процедур та практичного впливу на рішення державних підприємств. Іноземні експерти можуть приносити професійні стандарти, знання міжнародної практики та досвід, але успіх у реалізації механізмів корпоративного управління залежить від чітких правил, прозорих процедур, системи підзвітності та контролю з боку держави і суспільства. Саме комплексний розвиток інститутів та процедур, а не лише персональний склад наглядових рад визначає якість корпоративного управління.

До того ж жодна наглядова рада українських державних підприємств не складається винятково з іноземців, баланс забезпечують українські члени. Крім того, членів наглядових рад держпідприємств (де більше 50% належить державі) призначає та звільняє уряд, Верховна Рада або президент. Членів наглядових рад державних банків додатково затверджує Національний банк.

Міф: Спеціалізовані антикорупційні органи створили лише в Україні, у світі такої практики немає

Ні, це далеко не унікальна українська ідея. Навпаки, вона закріплена в міжнародних зобов’язаннях, її широко використовують у багатьох країнах світу. Зокрема, Конвенція ООН проти корупції (UNCAC) передбачає, що держава-учасниця має забезпечити існування незалежних органів з протидії корупції (стаття 6). Україна є учасницею UNCAC, тож створенням антикорупційних інституцій, наприклад, НАБУ чи НАЗК, це побудова системи запобігання корупції відповідно до світових стандартів.

У 2024 році у Вільнюсі відбулась Міжнародна антикорупційна конференція (IACC), де серед учасників з понад 135 країн була представлена й Україна делегацією від НАЗК. Національні антикорупційні органи різних країн співпрацюють у протидії корупції та діляться найкращими практиками антикорупційного законодавства. Тож участь українських антикорупційних органів в міжнародних заходах лише підтверджує, що створення таких органів не є унікальним для України.

За даними Французької антикорупційної агенції (Agence Française Anticorruption), станом на 2020 рік, національні антикорупційні органи з різним ступенем незалежності. Та різними функціями працювали у понад 100 країнах світу. Розглянемо на прикладах кількох країн:

• У Франції Вищий орган з питань прозорості публічного життя (HATVP) контролює декларації та конфлікти інтересів високопосадовців у Франції та забезпечує прозорість у діяльності публічної влади, а Французька антикорупційна агенція відповідає за контроль і оцінку антикорупційних програм у державних органах та моніторинг дотримання антикорупційного законодавства у Франції.
• У Південній Кореї є Управління з розслідування корупції серед високопосадовців (фокус роботи — саме високопосадовці) та Комісія з питань боротьби з корупцією та захисту прав громадян (ACRC), яка розглядає скарги громадян, захищає викривачів і контролює дотримання стандартів доброчесності в органах влади.
• У США антикорупційні повноваження поєднують різні відділи Міністерства юстиції, наприклад, Відділ публічної доброчесності чи Офіс генерального інспектора. Вони здійснюють внутрішній аудит і розслідують зловживання у державних агенціях, а також займаються злочинами, пов’язаними із корупцією та виборчими правопорушеннями.
• У Великій Британії боротьбою з корупцією та економічними злочинами займається Управління з розслідування особливо великих фінансових шахрайств (SFO), Управління також контролює дотримання антикорупційного законодавства. Також діє Міжнародний підрозділ з боротьби з корупцією, який розслідує корупційні злочини на міжнародному рівні, зокрема підкуп та відмивання грошей, і є частиною Національного агентства з боротьби зі злочинністю (NCA).

Ці приклади підтверджують, що антикорупційні органи — це не українська вигадка, а міжнародна практика у більшості країн світу.

Міф: «Держслужбовці нічого не роблять»

Цей міф ґрунтується переважно на емоційних оцінках і є класичним прикладом логічної помилки поспішного узагальнення. Людина, яка мала один або кілька негативних досвідів взаємодії з бюрократією: черга в ЦНАПі, затягнуте рішення чи байдужий чиновник — екстраполює цей досвід на весь державний апарат. Така когнітивна хиба посилюється тим, що робота держслужбовців переважно невидима: ми помічаємо її лише тоді, коли щось іде не так.

Кожна функція державного апарату відповідає конкретній суспільній потребі. Ми дослідили еволюцію міністерств України за 30 років незалежності і порівняли зі світовим досвідом: структура виконавчої влади формується не випадково. Міністерства створюються як відповідь на конкретні виклики. Наприклад, Міністерство у справах ветеранів з’явилося після 2014 року як відповідь на нову соціальну реальність. А у 1990-х діяло Міністерство у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС — пряма відповідь на Чорнобильську катастрофу.

Критикувати конкретні недоліки в роботі державних органів — нормально і потрібно. Але узагальнення «держслужбовці нічого не роблять» — це емоційна реакція, яка ігнорує системну роботу тисяч людей. Утім, якби це було правдою, у країні не працювала б жодна фундаментальна система: від державних реєстрів до соціальних виплат і цифрових сервісів.

Про реальну результативність державного апарату свідчать і міжнародні оцінки. У звіті SIGMA за 2024 рік підкреслено, що попри повномасштабну війну, українська система державного управління зберегла стійкість, забезпечила безперервність послуг і навіть продемонструвала покращення окремих показників ефективності, зокрема у сфері цифровізації та надання електронних послуг.

Як долати міфи про реформу державного управління

Міфи навколо реформи державного управління виникають не через відсутність змін, а через їхню складність, «невидимість» для суспільства та відсутність чітких пояснень. Недовіра до інституцій, історичний досвід, війна та російська дезінформація створюють умови, у яких будь-які управлінські рішення легко зводяться до спрощених і емоційних наративів — про «зовнішнє управління», «зайву бюрократію» чи «неефективних чиновників». У реальності ж реформа державного управління є основою для роботи інших реформ і забезпечує стійкість держави.

Подолання цих міфів можливе саме через послідовну та зрозумілу комунікацію. Йдеться про пояснення логіки змін — не лише, що саме реформують, а навіщо це потрібно громадянам, і як це впливає на якість рішень, послуг і прозорість. Важливо робити видимою «невидиму» роботу державного апарату: показувати, як ухвалюються рішення, як працюють антикорупційні запобіжники, чим відрізняється управління від нагляду і чому професійна, незалежна держслужба є запорукою меншої корупції та більшої стабільності.

Реформа державного управління — це довготривалий процес формування спроможної держави, здатної діяти в інтересах громадян навіть у надзвичайних умовах. Саме тому від якості пояснення цієї реформи залежить не лише рівень довіри до інституцій, а й готовність суспільства підтримувати складні, але необхідні трансформації.