Привела Ли Революция Без Лидеров к Власти Новых Лидеров

Президент, премьер-министр, некоторые высокопоставленные чиновники, региональные политики и многие депутаты принадлежали к правящей элите задолго до революции 2013-2014. Однако среди новых лидеров страны много новых лиц: 65% депутатов нового парламента не были депутатами при предыдущем президенте. Реформы, проводимые под руководством полуобновленной элиты и международного сообщества, могут разрушить старые связи и открыть путь для новых лидеров, свободных от теней прошлого. 

Статья рассматривает изменения штата сотрудников в исполнительной ветке государственной власти. Мы анализируем два показателя: уровень сокращения (чистая доля уволенных сотрудников) и уровень обновления (доля нынешних сотрудников, которые не работали при прошлой власти).

Двадцать первый век создал новый тип безлидерных революций [1]. В качестве примера вспомним Арабскую весну и недавние события в Украине. Главной движущей силой борьбы против режима были люди без четко определенной политической принадлежности. У них не было единого лидера. Не было ясной идеологической или политической программы. У большинства участников не было намерения захватить власть в стране. Их объединяло недовольство существующим режимом. Отсутствовала и четкая стратегия действий после того как, (и если) режим будет свержен.

Революции в Украине удалось устранить президента и некоторых его близких соратников. Теперь они в изгнании. Украина избрала нового президента и новый парламент. В конце прошлого года пришло к власти новое коалиционное правительство. Среди новых лидеров страны много новых лиц: 65% депутатов нового парламента не были депутатами при предыдущем президенте.

Однако осталось много людей, которые построили успешные карьеры при предыдущих режимах. Революция без лидера в Украине не привела к фундаментальным изменениям в фактическом руководстве страны. Президент, премьер-министр, некоторые высокопоставленные чиновники, региональные политики и многие депутаты принадлежали к правящей элите задолго до революции 2013-2014. Коррупционные связи могут и в дальнейшем оказывать на них влияние. Возможно, в некоторых случаях и новые люди были привлечены в правительство и парламент посредством таких связей. Реформы, проводимые под руководством полуобновленной элиты и международного сообщества, могут разрушить старые связи и открыть путь для новых лидеров, свободных от теней прошлого. Но произойдет ли это?

Статья рассматривает изменения штата сотрудников в исполнительной ветке государственной власти. Мы анализируем два показателя: уровень сокращения (чистая доля уволенных сотрудников) и уровень обновления (доля нынешних сотрудников, которые не работали при прошлой власти).

На основе предоставленной самыми органами центральной исполнительной власти информации, мы видим, что:

• Центральный аппарат центральных органов исполнительной власти был сокращен, хотя и незначительно. Среднее сокращение за период от начала 2014 к середине 2015 составляет 5%.
• Некоторые органы существенно сократили свои региональные представительства. По показателям лидируют правоохранительные органы и Национальный банк Украины. Министерство внутренних дел сократило 14% персонала на местах, Министерство юстиции и региональные прокуратуры уменьшили штат на 22%, тогда как центральный банк — на 21%.
• Уровень обновления на высшем правительственном уровне (министры, заместители, руководители департаментов) составляет приблизительно 80% по сравнению с началом 2014 года. Руководство Государственной налоговой службы и Генеральной прокураторы обновлено на 91%.
• На более низких уровнях иерархии в правительстве уровень обновления существенно ниже.

Эксперимент

VoxUkraine попытались собрать данные об общем количестве и именах сотрудников на первых трех руководящих уровнях следующих центральных органов исполнительной власти: Национальный банк Украины, Генеральная прокуратура, Фонд государственного имущества, Антимонопольный комитет, Государственная налоговая служба Украины, Национальная комиссия, которая осуществляет государственное регулирование  в сферах энергетики и коммунальных услуг, государственное предприятие «Нафтогаз» и все министерства.

Национальная комиссия, которая осуществляет государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, и «Нафтогаз» отказались предоставить данные в ответ на запрос VoxUkraine, тогда как другие органы ответили на запросы.

Данные были запрошены по состоянию на три даты:

• начало 2014 года, когда Виктор Янукович был еще у власти;
• конец 2014 года, когда у власти было временное правительство;
• середина 2015 года [2], когда было сформировано новое правительство.

В некоторых случаях органы власти предоставили неполные данные.

Количественные изменения

Центральный аппарат центральных органов исполнительной власти был сокращен, но незначительно. Среднее сокращение за период от начала 2014 к середине 2015 составило 5%. Ситуация неодозначна в разрезе министерств. Некоторые из органов сократили количество сотрудников: Министерство экономического развития и торговли — на 34%, Министерство социальной политики — на 15%, Фонд государственного имущества — на 13%, Антимонопольный комитет, Министерство инфраструктуры, Министерство финансов, Министерство аграрной политики — на 11%, Министерство экологии — на 8%, Министерство регионального развития — на 3%, Министерство культуры — на 2%.

Другие наоборот, увеличили количество сотрудников в центральном аппарате с начала 2014 года до середины 2015 года: например, НБУ — на 3%, Министерство юстиции — на 12%, Генеральная прокуратура — на 11%, Министерство молодежи и спорта — на 15%.

Но есть несколько предостережений: некоторые органы власти предоставили данные о количестве именно сотрудников, тогда как другие предоставили так называемую штатную численность, которая по существу является количеством позиций, а не количеством сотрудников. Максимальное количество сотрудников (а, следовательно, и позиций) центральных органов исполнительной власти определено Законом, но и штатная и фактическая численность вполне могут быть меньше максимально разрешенной. Позиции в госорганах часто пустуют. Поэтому “сокращение” может происходить лишь номинально — путем ликвидации незанятых позиций. Поскольку нам предоставили собственные (а не показатели из готовой общей формы) данные министерств и других органов — в некоторых случаях мы используем количество «позиций», а в других — количество «сотрудников». В то же время, Трудовой кодекс ограничивает возможности замены сотрудников. Поэтому рост количества сотрудников центрального аппарата может отражать назначение новых министров и их команд. То есть, если уволить «старую гвардию» трудно или невозможно, министр может создать новые департаменты и должности для своей команды.

Изменения в 2014 и 2015 гг были разнонаправленными. Министерство экономики, Министерство социальной политики, Министерство экологии постепенно уменьшали свой размер — на протяжении 2014 и с конца 2014 до апреля-мая 2015 года. Министерство регионального развития уволило приблизительно такое же количество сотрудников, которое оно наняло позже. Министерство юстиции, Министерство культуры, Министерство финансов и НБУ в 2015 году увеличили количество сотрудников.

На региональном (или «территориальном», как указано в законодательстве) уровне, сокращение было более значительным. Правоохранительная система переживает фундаментальные изменения. Министерство внутренних дел сократило 14% сотрудников в регионах — 23 тысячи, Министерство юстиции и Генеральная прокуратура сократили 5,5 тыс. людей — 22%. НБУ также уволил одну тысячу региональных сотрудников — 21%.

Качественные изменения

Первые три уровня правительства и НБУ — министры и глава НБУ, их заместители, руководители независимых подразделений — обновлены в среднем на 50% по сравнению с концом 2014 года, и на 80% в сравнении с началом 2014 года. Государственная налоговая служба и Генеральная прокуратура обновлена на 30% и 63% по сравнению с окончанием 2014 года и на 92% и 90% соответственно, если сравнивать с началом 2014 года.

Выборка: Министерство экономического развития и торговли, Министерство аграрной политики и продовольствия, Министерство энергетики, Министерство инфраструктуры, Министерство культуры, Министерство молодежи и спорта, Министерство образования и науки, Министерство экологии, Министерство регионального развития, Министерство социальной политики, Министерство финансов, Министерство юстиции

НЕТ: Министерство образования и науки

Доля новых людей выше на более высоких уровнях руководства. По сравнению с правительством времен Януковича, 100% министров и глава НБУ — новые, 84% их заместителей тоже новые (второй уровень [3]), 77% руководителей департаментов и независимых подразделений — новые. На четвертом уровне — для которого  есть данные лишь для трех министерств  — доля значительно ниже. Оценочный уровень обновления на четвертом уровне составляет 56%, если допустить, что он примерно одинаков во всех органах власти.

Государственная налоговая служба и Генеральная прокуратура получили 100% новых руководителей и их заместителей по сравнению с началом 2014 года, уровень обновления на третьем уровне составляет соответственно 92% и 88%.

Выводы:

• Центральный аппарат центральных органов исполнительной власти был сокращен, однако незначительно. Среднее сокращение за период с начала 2014 к середине 2015 составляет 5%.
• Некоторые органы значительно сократили размер региональных представительств, в частности, правоохранительные органы и НБУ.
• Руководство правительства и Национального банка обновлено приблизительно на 80% по сравнению с началом 2014 года. Руководство Государственной налоговой службы и Генеральной прокуратуры обновлено приблизительно на 91%.
• Чем ниже уровень руководства — тем ниже уровень обновления.

Такие результаты обнадеживают. Они дают основание надеяться, что изменения, через которые проходит Украина, открыли новые пути для здорового обновления политиков и появления новых профессионалов.

Дополнение

Внимание: реальное количество сотрудников — для Министерства социальной политики, Национального банка, Министерства экологии, Министерства финансов, Министерства культуры и Фонда государственного имущества. Штатная численность — для всех остальных.

Примечания

[1] https://en.wikipedia.org/wiki/Leaderless_resistance#History

[2] В частности, мы попросили о данных по состоянию на январь 2014, ноябрь 2014 и май 2015р, но некоторые данные, полученные нами, были указаны по состоянию на другие месяцы, хотя и близко к отмеченным нами датам

[3] Украинское законодательство предусматривает пять групп государственных служащих и многочисленные подгруппы, и для целей оценки структуры управления мы используем собственную классификацию. Предоставленные нам собственные данные органов власти не позволяют осуществить классификацию в соответствии с общепринятой в Украине классификации. В статье мы относим к первому уровню министров и главу НБУ, Генерального прокурора и тому подобное; до второго уровня — заместителей министров; к третьему уровню — глав обособленных подразделений; до четвертого уровня — председателей отделов и их заместителей, а также заместителей председателей обособленных подразделений на третьем уровне