Зниження Регуляторного Навантаження на Малі та Середні Підприємства: Європейський Досвід

Стаття присвячена проблемам диспропорційного регуляторного навантаження на малі та середні підприємства, а також досвіду ЄС у підтримці малого бізнесу. Особливу увагу приділено потребам мікропідприємств і тому, як забезпечити їм можливість досягати успіху, знизивши надмірне державне регулювання. Стаття містить висновки та пропозиції на майбутнє.

Що таке «мале або середє підприємство»?

Підприємтва, згідно Господарському кодексу України, відносять до малих чи середніх підприємств за ознаками кількості працівників та річного доходу. Декілька років тому українське законодавство в частині цієї класифікації було гармонізовано із законодавством ЄС, і  нині воно виділяє наступні три категорії малих та середніх підприємств:

Наскільки важливими є малі та середні підприємства для України?

Малий бізнес відіграє вирішальну роль у розвитку української економіки. Малі та середні підприємства, серед яких 82% мікропідприємств, складають 99% кількості всіх зареєстрованих компаній. Згідно з офіційними даними, їх сукупний обсяг товарів та послуг складає близько 58% загального обсягу реалізованої у країні  продукції. Саме невеликі компанії забезпечують майже 68% робочих місць в приватному секторі української економіки.

У стратегії сталого розвитку “Україна-2020” важлива роль відводиться покращенню бізнес-клімату шляхом дерегуляції, із особливою увагою до малих та середніх підприємств, в тому числі мікропідприємств. Однак значна кількість положень документа мають лише декларативний характер, а зусилля, спрямовані на покращення бізнес-середовища, виявляються недостатніми, щоб зменшити регуляторне навантаження, або хоча б не допускати його зростання. Наприклад, лише за 2014 рік органи виконавчої влади розробили та подали до Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва 2481 регуляторний акт.

Невеликий розмір та обмеженість ресурсів малого бізнесу суттєво підсилює вплив на нього видатків, пов’язані з регулюванням, у порівнянні з більш великими конкурентами. Саме тому у регуляторній політиці важливо запровадити диференційований підхід до компаній різного розміру (диференціація між мікро-, малими, середніми та великими підприємствами). Мікропідприємства заслуговують на особливе ставлення, оскільки їх відносні витрати на виконання регуляторних вимог найвищі.

Як ЄС підтримує малий бізнес?

ЄС ставить малі та середні підприємства в центр своєї економічної політики. У 2008 році ЄС прийняв, а у 2011 році переглянув Акт з питань малого бізнесу (The Small Business Act For Europe), який має на меті спрощення регуляторної політики в цьому сегменті. Акт ґрунтується на принципі “Думай спершу про малих” (“Think small first”), який означає, що вплив на малий бізнес береться до уваги на перших стадіях формування політики. Для України було б не тільки цікаво, але і корисно звернутися до досвіду ЄС у цьому питанні.

В листопаді 2011 року Європейська комісія підготувала звіт під назвою “Мінімізація регуляторного навантаження на малі та середні підприємства. Адаптація регуляторних актів ЄС до потреб мікропідприємств”, яким взяла на себе зобов’язання “забезпечити пропорційність у підході ЄС до регулювання, зокрема стосовно мікропідприємств”. Наприклад, мікропідприємства “повинні бути апріорі виключені із сфери дії будь-якого регулювання, крім тих випадків, коли необхідність його застосування до них може бути доведена”. Навіть у випадках, коли мікропідприємства підпадають під дію регуляторного акту, по відношенню до них мають бути застосовані і адаптовані полегшені режими та інші пом’якшувальні заходи.  Часто це стосується спрощених вимог до звітування, часткового або повного звільнення від дії певних регуляторних актів, звільнення зі сплати податків і так далі.

Хоча в Україні вже опубліковано багато наукових робіт про підтримку малого бізнесу, особливо мікропідприємств, все ще існує нагальна потреба пошуку більш ефективних та прогресивних способів стимулювання підприємницької діяльності в цьому сегменті, а саме – способів зменшення регуляторного навантаження. У цьому контексті важливо звернутися до досвіду європейських країн, які для вирішення проблеми “високого регуляторного навантаження” використовували дуже радикальні інструменти. Наприклад, для того, щоб забезпечити період підвищеної регуляторної стабільності для найменших підприємств, уряд Великобританії запровадив трирічний мораторій на прийняття  нових національних регуляторних актів для мікропідприємств та стартапів починаючи з 1 квітня 2011 року. На цьому вони не зупинилися і вирішили піти ще далі. В першу чергу було запроваджено правило “Одне – ухвалити, одне – відмінити”, і таким чином компенсувати збільшення витрат на адміністрування дерегуляцією, співставною по витратам для бізнесу. Згодом було запроваджено правило “Одне – ухвалити, два – відмінити”. Згідно цього правила, міністерства, при адміністративному підвищенні регуляторних видатків для компаній, повинні знайти спосіб зменшити їх у 2 рази в іншому місці. Починаючи з 2011 року, завдяки дії цих двох правил, уряду вдалося знизити щорічні видатки бізнесу на адміністрування до 2,189 млрд фунтів. В період з початку 2011 року до липня 2015 року уряд повинен був ввести:

• 119 нових регуляторних правил
• 213 скасувань регуляторних положень
• 184 актів, які не несуть додаткових витрат для бізнесу [4].

Майже всі країни-члени ЄС на початкових стадіях розробки почали додатково тестувати нові закони та ініціативи щодо їх впливу на малий та середній бізнес, а особливо на мікропідприємства (the SME Test). Такий тест містить декілька важливих кроків:

1) обов’язкову консультацію з представниками малих та середніх підприємств;

2) кількісне вимірювання  впливу регуляторних актів на малий бізнес (оцінка витрат та вигід);

3) розгляд альтернативних механізмів та пом’якшувальних заходів.

Згідно з дослідженням, проведеним в країнах-членах ЄС, більшість вважає, що цей тест має реальний вплив на державну політику та створює додану вартість для малих та середніх підприємств, особливо для мікропідприємств[5].

Деякі європейські країни, такі як Великобританія та Нідерланди, для того щоб раціоналізувати потік нових законодавчих актів та подолати непевність в бізнес-середовищі, визначили зазделегідь встановлені дати початку дії регуляторних актів. Іншими словами, усі нові регуляторні ініціативи починають діяти одночасно, в один із двох визначених днів на рік. Це робиться для того, щоб обмежити кількість днів, в які підприємства змушені реагувати на нові регуляторні положення, та дозволити їм зосередитись на підприємницькій діяльності. Наприклад, у Великобританії такими датами є 6 квітня та 1 жовтня. Як правило, принаймні за 12 тижнів перед цими датами публікуються роз’яснювальні матеріали, які дозволяють малим та середнім підприємствам краще зрозуміти законодавчі зміни, підготуватись до них та планувати діяльність наперед. Проте в деяких випадках законодавець може ввести нові положення в дію в інші дні. Це стосується заходів, що усувають значні ризики або шкоди для бізнесу, наприклад у сфері охорони здоров’я людей, тварин, навколишнього середовища і так далі [6]. Згідно із проведеним британським урядом у 2014 році дослідженням бізнес-настроїв, підприємства відчувають позитивний вплив вищевказаних дій. Частка суб’єктів господарювання, які сприймають регуляцію як перешкоду для успішного ведення підприємницької діяльності, знизилась на 11% з 2009 року. Значно зменшилась кількість підприємств, що вважають тягарем час, втрачений на забезпечення відповідності регуляторним вимогам [7].

Що необхідно зробити в Україні?

Для українських малих та середніх підприємств необхідність відповідати всім регуляторним вимогам – це справжній виклик. Ці компанії, а особливо мікропідприємства, погоджується в тому, що надмірна регуляція є перешкодою для їх успіху. Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” не враховує особливі потреби малого бізнесу. У контексті реалізації положень Угоди про асоціацію з ЄС, яка наголошує на важливості співпраці у питаннях розвитку малих та середніх підприємств і на нагальній потребі забезпечити сприятливе для мікропідприємств середовище, Україна взяла на себе зобов’язання запровадити такий підхід, який би брав до уваги розмір підприємств. Правила, що мають потенційний вплив на бізнес, повинні розроблятися, спираючись на точку зору найменших компаній. З метою мінімізації регуляторного навантаження, доцільно також запровадити тест впливу регуляторних актів на малі та середні підприємства. Додатково слід розробити особливі положення, що стосуються мікропідприємств, передбачивши можливість виключення таких підприємств зі сфери дії цих актів. Якщо мікропідприємства не виключено зі сфери дії регуляторного акту, слід застосувати пом’якшувальні заходи по відношенню до них.

Більше того, згідно з деякими опитуваннями [8], серйозною перешкодою для успішності бізнесу в Україні є постійні законодавчі зміни, а також зростання кількості законів та законопроектів (“нормативна інфляція”), які вимагають додаткових часових, людських та фінансових ресурсів для їх опрацювання та виконання. У цьому контексті запровадження зазделегіть відомих дат набрання чинності регуляторних актів може суттєво полегшити життя малому бізнесу, особливо мікропідприємствам. Це може допомогти невеликим підприємствам більш ефективно запроваджувати нові положення та готуватися до нових змін, таким чином зменшуючи витрати на адміністрування. В Україні, можливо, слід запровадити загальновідомі дати набрання чинності регуляторних актів у рамках експерименту на фіксований часовий період (1–3 роки) у певних сферах господарської діяльності. За результатами експерименту може бути прийнято рішення про застосування або навпаки відмову від даного способу набрання чинності нормативно-правових актів, які впливатимуть на суб’єктів господарювання. Кількість таких дат може бути більшою, ніж дві, в контексті гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС. Наперед відомі дати набрання чинності регуляторних актів будуть додатково стимулювати законодавців зменшувати їх сукупний обсяг, оскільки загальне навантаження стане більш на очним. Зокрема, можна запровадити такі дати для сфері охорони навколишнього середовища.  Щоб задовольнити вимоги ЄС, необхідно повністю реформувати національне законодавство в цій сфері. Згідно із досвідом європейських країн, така адаптація вітчизняного законодавства до права ЄС є одним з найбільш вагомих як за обсягом нормативно-правових актів, так і за потенційною вартістю їх впровадження. Це вимагатиме значних зусиль та ресурсів з боку малих та середніх підприємств.

Примітки