Снижение Регуляторной Нагрузки на Малые и Средние Предприятия: Европейский Опыт

Cтатья посвящена проблемам диспропорциональной регуляторной нагрузки на малые и средние предприятия, а также опыту ЕС в поддержке небольшого бизнеса. Особенное внимание уделено потребностям микропредприятий и тому, как обеспечить им возможность достигать успеха, снижая избыточное государственное регулирование. 

Что такое «Малое или среднее предприятие»?

Предприятия, согласно Хозяйственному кодексу Украины, относят к малым и средним по признакам количества работников и годового дохода. Несколько лет назад украинское законодательство в части этой классификации было гармонизировано с законодательством ЕС, и на данный момент оно выделяет следующие три категории малых и средних предприятий:

Упомянутое определение практически полностью совпадает с европейским.

Насколько важны малые и средние предприятия для Украины?

Малый бизнес в развитии украинской экономики играет решающую роль. Малые и средние предприятия, среди которых 82% микропредприятий, составляют 99% всех зарегистрированных компаний. По официальным данным, их совокупный объем товаров и услуг занимает около 58% общего объема реализованной в стране продукции. Именно небольшие компании обеспечивают почти 68% рабочих мест в частном секторе украинской экономики. – Эта статистика учитывает, что крупные торговые сети, например, зарегистрированы как малый бизнес? У нас большая доля торговли в ВВП, отсюда очень понятно, почему малый бизнес занимает столько % продукции и услуг и занятых.

В стратегии устойчивого развития «Украина-2020» важная роль отводится улучшению бизнес-климата путем дерегуляции, с особым акцентом на малые и средние предприятия, в том числе микропредприятия, что очень важно для украинской экономики. Однако многие положения документа носят чисто декларативный характер, а усилий по улучшению бизнес-среды оказывается недостаточно, чтобы снизить регуляторную нагрузку, или хотя бы не допускать ее роста. Так, например, только за 2014 год органы исполнительной власти разработали и подали в Государственную службу Украины по вопросам регуляторной политики и развития предпринимательства 2481 регуляторный акт.

Небольшой размер и ограниченность ресурсов мелкого бизнеса существенно усиливает влияние на него расходов, связанных с регулированием, по сравнению с более крупными конкурентами. Именно поэтому в регуляторной политике важно внедрить дифференцированный подход к компаниям разного размера (дифференциация между микро-, малыми, средними и большими предприятиями). Микропредприятия заслуживают особого внимания, поскольку их относительные затраты на удовлетворение регуляторных требований самые высокие.

Как ЕС поддерживает малый бизнес?

ЕС ставит малые и средние предприятия в центр своей экономической политики. В 2008 году ЕС принял, а в 2011 году пересмотрел Акт по вопросам малого бизнеса (The Small Business Act For Europe), который упрощает регуляторную политику в этом сегменте. Акт основывается на принципе «Думай сначала о малых» («Think first small»), который подразумевает, что влияние на мелкий бизнес рассматривается на самых ранних стадиях формирования политики. Для Украины было бы не только интересно, но и полезно обратиться к опыту ЕС в этом вопросе.

В ноябре 2011 года Европейская комиссия подготовила отчет под названием «Минимизация регуляторной нагрузки на малые и средние предприятия. Адаптация регуляторных актов ЕС к потребностям микропредприятий», которым взяла на себя обязательство «обеспечить пропорциональность в подходе ЕС к регулированию, в частности относительно микропредприятий». К примеру, микропредприятия «должны быть по умолчанию исключены из сферы действия любого предложенного регулирования кроме тех случаев, когда необходимость его применения к ним может быть доказана». Даже в случаях, когда микропредприятия подпадают под действие регуляторного акта, по отношению к ним должны быть применены и адаптированы облегченные режимы и другие смягчающие меры. Часто это касается упрощенных требований к отчетности, частичному или полному освобождению от действия определенных регуляторных актов, освобождения от уплаты налогов и т.п.

Хотя в Украине уже опубликовано множество научных работ о поддержке малого бизнеса, особенно микропредприятий ([1], [2],[3]), по прежнему важно найти эффективные и прогрессивные способы стимулирования предпринимательской деятельности в этом сегменте, а именно – способы уменьшения регуляторной нагрузки. В этом контексте важно обратиться к опыту европейских стран, (текста нет в оригинале) которые для решения проблемы высокой регуляторной нагрузки использовали очень радикальные инструменты. Например, для того, чтобы обеспечить период повышенной регуляторной стабильности для самых мелких предприятий, правительство Великобритании ввело трехлетний мораторий на принятие новых национальных регуляторных актов для микропредприятий и стартапов, начиная с 1 апреля 2011 года. На этом они не остановились и решили пойти еще дальше. В первую очередь было внедрено правило «Одно – принять, одно – упразднить», и таким образом компенсировать повышение расходов на администрирование дерегуляцией, как минимум сопоставимой по затратам для бизнеса. Затем, чтобы подтолкнуть министерства к дальнейшему углублению дерегуляции, было внедрено новое правило: «Одно – принять, два – упразднить». Согласно этому правилу, министерства, при административном повышении регуляторных расходов для компаний, обязаны найти способ уменьшить их в двойном размере в другом месте. Начиная с 2011 года, при действии двух вышеупомянутых правил, правительству удалось снизить ежегодные расходы бизнеса на администрирование до 2,189 млрд фунтов. В период от начала 2011 до июля 2015 года правительство должно было ввести:

• 119 новых регуляторных правил
• 213 отмен регуляторных положений
• 184 акта, которые не несут дополнительных расходов для бизнеса [4]

Почти все страны-члены ЕС на самых ранних стадиях разработки стали дополнительно тестировать все новые законы и инициативы на влияние на малый и средний бизнес, в особенности на микропредприятия (the SME Test). Такой тест включает несколько важных шагов: 1) обязательную консультацию с представителями малых и средних предприятий; 2) количественное измерение влияния регуляторных актов на мелкий бизнес (оценка расходов и выгод); 3) рассмотрение альтернативных механизмов и смягчающих мер. Согласно исследованию, проведенному в странах-членах ЕC, большинство сходится на том, что этот тест имеет реальное влияние на государственную политику и создает добавленную стоимость для малых и средних предприятий, особенно для микропредприятий [5].

Некоторые европейские страны, такие как Великобритания и Нидерланды, для того, чтобы рационализировать поток новых законодательных актов и устранить неопределенность в бизнес-среде, используют заранее установленные даты вступления в силу регуляторных актов. Другими словами, все новые регуляторные инициативы вступают в силу одновременно, в один из двух заранее определенных дней в году. Это делается для того, чтобы ограничить дни, в которые предприятия вынуждены реагировать на новые регуляторные положения, и позволить им сосредоточиться на предпринимательской деятельности. Например, в Великобритании такими датами являются 6 апреля и 1 октября. Как правило, по крайней мере за 12 недель до этого публикуются разъяснительные материалы, которые позволяют малым и средним предприятиям лучше понять законодательные изменения, подготовиться к ним и планировать заранее. Однако в некоторых случаях законодатель может ввести новые положения в действие и в другие дни. Это касается мер, устраняющих значительные риски или вред для бизнеса, например, в сфере общественного здоровья, здоровья животных, окружающей среды и так далее [6]. Согласно проведенному британским правительством в 2014 году исследованию бизнес-настроений, предприятия ощущают на себе влияние такого подхода. Доля субъектов хозяйствования воспринимающих государственное регулирование как препятствие для успешного ведения предпринимательской деятельности, снизилась на 11% с 2009 года. Значительно снизилось количество предприятий, считающих тяжелым бременем время, потраченное на обеспечение соответствия требованиям регуляторных актов [7].

Что необходимо сделать в Украине?

 Для украинских малых и средних предприятий необходимость соответствия всем регуляторным требованиям — настоящий вызовов. Эти компании, а в особенности микропредприятия, сходятся на том, что именно чрезмерное регулирование – препятствие для их успеха. Закон Украины «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» не учитывает особенных потребностей малого бизнеса. В контексте реализации положений Соглашения об ассоциации из ЕС, которое подчеркивает важность сотрудничества по вопросам развития малых и средних предприятий и неотложную необходимость обеспечить благоприятную к микропредприятиям среду, Украина взяла на себя обязательство принять такой подход в регуляторной политике, который бы учитывал размер компаний. Правила, имеющие потенциальное влияние на бизнес, должны создаваться, опираясь на точку зрения самых маленьких. С целью минимизации регуляторной нагрузки, рационально также внедрить тест влияния регуляторных актов на малые и средние предприятия. Дополнительно следует разработать особые положения, касающиеся микропредприятий, предусмотрев возможность вообще исключить их из сферы действия этих актов. Если микропредприятия не исключены из сферы действия регуляторного акта, по отношению к ним следует применять смягчающие меры.

Кроме того, согласно некоторым опросам [8], серьезное препятствие для успешности бизнеса в Украине — изменчивость законодательного поля, а также рост количества законов и законопроектов («нормативная инфляция»), требующих все больше временных, человеческих и финансовых ресурсов для их обработки и соответствия им. В этом контексте учреждение заранее известных дат вступления в силу регуляторных актов может сильно облегчить жизнь мелкому бизнесу, особенно микропредприятиям, помочь компаниям более эффективно выполнять новые предписания и готовиться к новым изменениям, таким образом уменьшая их расходы на администрирование. В Украине, возможно, стоит ввести заранее установленные даты начала действия регуляторных актов в рамках эксперимента на фиксированный период (1-3 года) в некоторых сферах хозяйственной деятельности. По результатам такого эксперимента может быть принято решение о применении или наоборот отказе от данного способа вступления в силу нормативно-правовых актов, которые будут влиять на субъектов хозяйствования (а зачем тут эксперимент, негативного же влияния нет, сплошной позитив). Количество таких дат может быть больше, чем две, в контексте гармонизации национального законодательства с законодательством ЕС. Предустановленные даты вступления в силу регуляторных актов будут дополнительно стимулировать законодателей уменьшать их совокупный объем, поскольку их суммарное бремя станет гораздо более очевидным. Рекомендуется ввести такие даты вступления в силу, в частности, для сферы охраны окружающей среды. Чтобы удовлетворять требованиям ЕС, нужно коренным образом реформировать национальное законодательство в этой сфере. По опыту других стран, такая адаптация к праву ЕС – одно из самых существенных направлений как по объему нормативно-правовых актов, так и по потенциальным затратам на их внедрение. Это потребует значительных усилий и ресурсов со стороны малых и средних предприятий.

Примечания