Политика ЕС по Прекращению Вооруженных Конфликтов. Опыт Украины и Сирии

Безопасность человека может быть достигнута только благодаря законной политической власти как государства, так и наднациональной структуры по типу Европейского союза. Действия ЕС по прекращению вооруженных конфликтов преимущественно направлены на стабилизацию в рамках классической миротворческой деятельности. Они включают предоставление гуманитарной помощи, медиацию воюющих сторон и постконфликтное восстановление. Также действия ЕС включают много новейших подходов, таких как создание государственности, правопорядок и охрана порядка.

Ключом для безопасности человека является установление законной государственной власти, которая может обеспечить фундамент для верховенства права и соблюдения прав человека. Однако опыт реформ сектора безопасности в Ливии и Сирии с одной стороны, и Демократической республики Конго или Западных Балкан с другой, показывает, что безопасность является следствием скорее законной власти, чем деятельности сил безопасности. Поэтому безопасность человека может быть достигнута только благодаря законной политической власти как государства, так и наднациональной структуры по типу Европейского союза или Африканского союза.

Но как мы закрепим законную власть, к примеру, в разгар войны или даже во времена гибридного мира?

Во-первых, это требует всеобъемлющего политического урегулирования для обеспечения общественных благ. Вместо мирного соглашения, спущенного сверху, нужен всесторонний процесс, который вовлекает гражданское общество, требует времени и происходит на местном, региональном и национальном уровнях. Мирные соглашения на местном уровне – главная составляющая такого процесса. Кроме того, мирные переговоры на всех уровнях должны включать обсуждение экономических, социальных, культурных и гуманитарных вопросов.

Во-вторых, нужен новый подход к безопасности. Новые войны фрагментированы – в одних регионах наблюдается высокий уровень насилия, другие же являются относительно безопасными. Концепция безопасности человека стремится усилить зоны безопасности, более благоприятные для создания всеобщего органа власти благодаря международному присутствию, помощи в медиации, мониторингу и равному обеспечению общественными благами, в том числе экономическими и социальными правами. Перед кадрами, занимающимися безопасностью человека, стоят такие задачи как снижение уровня насилия, защита людей и имущества, и, по возможности, задержание вместо уничтожения лиц, ответственных за преступные действия.

В-третьих, аспекты политики и безопасности невозможно отделить от экономического и социального процессов. Отсутствие законной экономики – один из важнейших факторов войны, как показывает наше исследование Украины. В зонах конфликта каждый регион имеет конкретную комбинацию насильственных действий – вымогательство и похищение людей, разнообразная контрабанда и торговля людьми, «налогообложение» гуманитарной помощи. Только путем анализа и коммуникации на местных уровнях, в том числе с гражданским обществом, можно определить конкретные предложения по преодолению военной экономики.

Все составляющие безопасности человека второго поколения имеют одну общую черту: они не дают быстрого результата.

Они не срабатывают должным образом, если их воплощать в спешке, реагируя на ситуацию в процессе эскалации. Когда вспыхивает вооруженный конфликт, безопасность человека второго поколения требует предварительного знания сетей, заинтересованных лиц, потенциальных сторон конфликта и их соответствующих интересов в своих обществах. Она нуждается в системе раннего оповещения, позволяющей провести надлежащую оценку политического, экономического и социального развития не только в соответствующих государствах, но и в регионах и на местном уровне, определяя возможные факторы риска и рост напряжения прежде, чем вспыхнет настоящий вооруженный конфликт.

Какова практическая стратегия ЕС сегодня?

Действия ЕС преимущественно направлены на стабилизацию в рамках классической миротворческой деятельности. Они включают предоставление гуманитарной помощи, медиацию воюющих сторон и постконфликтное восстановление. Также действия ЕС включают много новейших подходов, таких как создание государственности, правопорядок и охрана порядка. Но также они могут провоцировать подрывную деятельность из-за того, каким образом спущенные сверху мирные соглашения изменяют соотношение сил.

Кроме того, ЕС также начал военно-гражданские миссии, направленные на защиту населения и соблюдение прав человека. Хотя некоторые миссии действительно являлись образцом безопасности человека, они редко были достаточными по продолжительности и ресурсам.

Вместе с тем практическая стратегия ЕС по завершению конфликтов больше напоминает внутренние инструменты. Она направлена скорее на граждан и сообщества, в которых они проживают, чем на государства.

Креативная дипломатия. Она требует предприимчивых дипломатов, видящих свою роль в понимании политических проблем и вмешательстве в них. Они действуют как посредники, объединяющие различные группы, организации и лиц, как внутри, так и вне Европейского союза.

ЕС – это многосторонняя организация с потенциалом создания новой, «разумной» формы многостороннего сотрудничества, основанной на коллективной безопасности, верховенстве международного права и разрешении споров путем диалога.

Креативная дипломатия и многосторонность предусматривают как политическую, так и экономическую дипломатию, обращаясь как к политическому, так и экономическому измерениям и факторам возникновения конфликта, а также объединяя подходы «сверху вниз» и «снизу вверх» и их представителей, например, объединяя политические переговоры с местным перемирием или социально-экономическими требованиями.

В случае Сирии, к примеру, переговоры могут сосредотачиваться на специфических условиях на местах, таких как снятие блокады или цена на дизельное топливо в районах, контролируемых повстанцами. Такая дипломатия требует также более человеко-центрированного подхода вместо технического управления сверху, который пока является привычным.

В случае Украины ЕС сыграл решающую роль в переговорах по Минским соглашениям, обеспечении помощи и поощрении политики реформ. Но Минские соглашения рассматривают противостояние скорее как этнический конфликт, чем как ряд социальных и экономических проблем.

Старая клептократическая/олигархическая система распределения власти в Украине приобрела более изысканную и вестернизированную форму. Два года спустя после начала Майдана никто из коррумпированных высших эшелонов не был привлечен к ответственности. Кроме того, люди, непосредственно несущие ответственность за провоцирование, координацию и финансирование нападений на украинскую общественность в Киеве, Одессе и на востоке не были привлечены к ответственности, – прокомментировал Тимофей Милованов.

Правосудие. Правосудие имеет решающее значение, когда речь идет о преступной природе насилия и военной экономике в современных конфликтах. Вероятно, правосудие является тем принципом, который отличает концепцию безопасности человека от текущих концепций стабилизации. ЕС является одним из немногих международных субъектов, который акцентирует на механизмах правосудия, но делает это очень неравномерно, и мы часто наблюдаем, как требования гибридного мира становятся важнее правосудия, а военные преступники становятся необходимыми партнерами по выполнению мирных соглашений, спущенных сверху. Даже в тех случаях, когда они могут стать препятствием на пути к устойчивому миру.

Взаимодействие с сетями правосудия и их укрепление можно рассматривать как один из способов ослабления и маргинализации сетей конфликта, как инструмент для борьбы с вездесущими злоупотреблениями и преступностью, а также для создания альтернативного источника законной политической власти и сторонников политических целей ЕС.

Усиление внешней роли ЕС будет зависеть от его проактивности во внутренней политике: ЕС должен поощрять своих членов решить проблемы, связанные с их прошлым, и создавать пространство для субъектов гражданского общества, идей и инициатив по правосудию как внутри, так и за пределами ЕС.

Насильственный конфликт служит ключевым механизмом в этой грабительской форме мирового перераспределения ресурсов путем получения прибыли от незаконной продажи оружия, контрабанды и других форм организованной преступной деятельности, взяточничества и хищения. Отмывание преступных доходов усиливает неравенство сторон. Оно подпитывает монетизацию политики и серьезно поощряет политических лидеров присоединиться к преступным сетям.

ЕС может высвободить продуктивный потенциал правосудия в зонах конфликта, продвигая подход, который является региональным и низовым по характеру и подкрепляется постоянными усилиями в рамках ЕС – то есть, поощрением создания и привлечения сетей правосудия как извне, так и внутри зоны конфликта.

Санкции. Во внешней политике ЕС использует ряд санкций, включая эмбарго на оружие, запрет на въезд, финансовые ограничения, в частности замораживание активов, приостановление выплат и предоставления финансовых услуг и торговые ограничения. Санкции обладают исключительно низкими показателями достижения желаемых результатов. Основной риск состоит в возможности того, что санкции будут способствовать дальнейшей криминализации экономик в ситуациях конфликта и шаткости, провоцируя незаконную деятельность и усиление сетей конфликта.

Также существует риск того, что санкции могут усилить и узаконить репрессивные режимы, поскольку те умеют искусно использовать недовольство населения из-за санкций. Анализ санкций указывает на то, что наибольшего успеха они достигают тогда, когда направлены на союзников, а не противников, привязаны к конкретным и выполняемым изменениям в политике, и вводятся только на короткий срок.

Законность санкций ЕС зависит от привлечения местного гражданского общества и консультаций с ним и соблюдения норм международного права в области прав человека. Что касается первого условия, то практика ЕС разнообразна – в одних случаях (например, в Мьянме или Египте и Тунисе после арабской весны) ЕС вводил санкции в ответ на требование местных представителей гражданского общества и оппозиционных движений, в то время как в других случаях (Россия, Сирия) санкции были введены без такого участия и консультаций.

В случае Сирии санкции были основным инструментом, который ЕС применял с начала войны. В результате они способствовали разрушению белой экономики и распространению военной экономики, в основе которой – похищение людей, взятие заложников, вымогательство и контрабанда нефти и предметов старины, – экономики, обогатившей и укрепившей различных полевых командиров и экстремистские группы.

Обусловленность. ЕС использует обусловленность в различных отраслях политики, имеющих отношение к конфликту, в частности в содействии развитию, торговле, присоединении к международному договору и политике добрососедства. Обусловленность часто характерна для гибридного мира в обществах, пострадавших от конфликта, к установлению которого привлечен ЕС. Вместо помощи в решении и преодолении конфликта, все заканчивается тем, что сети конфликта и политико-экономические элиты искусно учатся обходить обусловленность ЕС.

Особенно проблематичен акцент на обусловленности, привязанной к ряду неолиберальных политических мер, таких как приватизация или реформа системы социального обеспечения, которые в конечном счете могут ухудшить основные характеристики социальной незащищенности в регионах, пострадавших от конфликтов.

Подход к обусловленности в рамках концепции безопасности человека должен касаться коррупции, правосудия и предоставления государственных услуг и определяться взаимодействием с представителями гражданского общества, которые зачастую являются сторонниками этих мер. Например, в Украине привлечение к ответственности лиц, ответственных за коррупцию на высоком уровне сыграло бы более важную роль в решении конфликта, чем, скажем, приватизация.

Кроме того, использование обусловленности во внешней политике должно сочетаться с постоянной работой внутри страны. В то же время помощь ЕС в укреплении мира и развитии государства часто обостряет проблему, усиливая коррупцию.

Миссии. Сегодня уже есть примеры миссий ЕС, чьи предписания и операции успешно популяризируют концепцию безопасности человека. Это миссии, которые занимались скорее охраной порядка, чем приказами по ведению боевых действий, даже если их осуществляли военнослужащие, либо миссии по контролю за соблюдением прав человека.

Можно утверждать, что миссии по контролю за соблюдением прав человека, такие как миссия ЕС в Ачех и миссия ОБСЕ в Косово и Украине оказались по крайней мере такими же эффективными как миротворческие миссии в вопросах сокращения нарушений прав человека и обеспечения импульса к расследованию и документации деятельности групп гражданского общества – и стали примером для миссий ЕС по безопасности человека.