9 фактов о системе субсидий в Украине и «настоящей» цене газа для населения

Центр экономической стратегии провел исследование, как работают и что можно улучшить в системе субсидий в Украине. VoxUkraine попросил выделить в исследовании главное. Почему новая система субсидий не стимулирует украинцев экономить, что в ней можно быстро исправить, и нужно ли было повышать цену на газ и тепло для населения.

Масштабная программа субсидий, введенная в 2015 г. параллельно с поднятием цен на газ и теплоэнергию для населения, была призвана смягчить для него последствия этого шага. Предлагаем вашему вниманию 9 тезисов в отношении этой системы субсидий и реформы газового сектора.

Содержание:

1. Стоило ли менять тарифы на газ в Украине?

2. Изменен механизм предоставления субсидий, основанный на нормативах, а не на данных о прошлом потреблении

3. Новый механизм начисления субсидий значительно усовершенствован и упрощений

4. Слишком щедрый уровень социальных нормативов, на основе которых рассчитывается субсидия

5. Уровень ежемесячного обязательного платежа (как процент от дохода), который платит домохозяйство из собственного кармана при получении субсидии, слишком низкий

6. Практически не учитывается теневой доход субсидиантов, а также стоимость натурального хозяйства

7. Монетизация субсидий – важный шаг для дальнейшего внедрения реформы рынка газа

8. Недостаточное количество приборов учета тепла

9. Система субсидий не стимулирует людей экономить газ

1. Стоило ли менять тарифы на газ в Украине?

Даже после прошлогоднего повышения, цены на газ в Украине были почти самыми низкими в регионе (график 1). Как и тарифы на тепло (график 2). В результате в Украине 60% котельных отработали свой срок, а 20% сетей полностью изношены. Понятно, что в такой ситуации потери в системе теплоснабжения очень высоки. Таким образом, чтобы изменить ситуацию, правительству нужно было поднимать цены до рыночных, что оно собственно и сделало в апреле 2016 г.

По подсчетам Нафтогаза чистая прибыль от повышения тарифов на газ до рыночных могла бы составить 2,4 млрд. грн. в 2015 г. (если бы тарифы были повышены до рыночных), даже при пессимистическом сценарии, что при рыночной цене за субсидиями обратились бы 75% домохозяйств (график 3).

2. Изменен механизм предоставления субсидий, основанный на нормативах, а не на данных о прошлом потреблении

1 мая 2015 года была введена новая система субсидирования коммунальных услуг, при которой заявитель декларирует располагаемый доход (свой и членов своей семьи) за последние 12 месяцев. Размер субсидий в новой системе также зависит от доли дохода, которую заявитель тратит на коммунальные услуги. Однако размер субсидии устанавливается исходя из соответствующих нормативов потребления коммунальных услуг, установленных КМУ, а не их исторического уровня. Нормативы зависят от размера домохозяйства и региона проживания. При таком механизме заявитель теряет стимул избыточно потреблять электрическую или тепловую энергию или газ. Однако известны случаи, когда в силу прошлой привычки или неосведомленности о новом механизме граждане в текущем отопительном сезоне также пытались сжигать весь предназначенный по субсидии газ, опасаясь, что иначе размер субсидии уменьшат.

 3. Новый механизм начисления субсидий значительно усовершенствован и упрощений

• Назначается на 12 месяцев, а не на полгода, как было раньше, автоматически пересчитывается на следующий срок уже без дополнительных заявлений.
• Уменьшено количество необходимых документов. Для оформления субсидии нужны только заявление и декларация (отменяется необходимость предоставления справок о доходах). Оформление не требует физического присутствия заявителя в органах соцзащиты.
• Субсидия назначается на основании задекларированных данных заявителя. Проверка достоверности этих данных осуществляется органами социальной защиты (подаются запросы в Пенсионный фонд и фискальную службу).
• Отменяются некоторые ограничения касательно имущественного положения лиц: наличие в собственности двух жилых помещений или двух автомобилей, сдача в наем жилого помещения. Остается единственное ограничение – осуществление единовременной покупки на сумму свыше 50 тыс. грн.
• Отменяется ограничение касательно наличия в составе домохозяйства лиц трудоспособного возраста, которые не имеют официальной занятости и не состоят на учете как безработные. Если доход для трудоспособных лиц меньше прожиточного минимума, для расчета субсидии берут сумму прожиточного минимума. Для граждан, получающих стипендию или социальные выплаты, при определении совокупного дохода учитываются фактические размеры стипендий и социальных выплат.
• Предусматривается возможность получения субсидий для тех, кто арендует жилье.

 4. Слишком щедрый уровень социальных нормативов, на основе которых рассчитывается субсидия

Постановлением КМУ № 409 от 6.08.14 г. с соответствующими изменениями, внесенными Постановлением КМУ № 842 от 28.10.15 г., определены нормативы жилищно-коммунальных услуг, на оплату которых государство может установить субсидию (Таблица 1). Эти нормы и нормативы корректируются в зависимости от высотности жилья (к многоэтажкам применяют понижающий коэффициент по сравнению с домами меньшей высотности) и региона (северные области имеют больший коэффициент по сравнению с южными).

Как видно из Таблицы 1, нормативы потребления услуг были значительно уменьшены в 2014 г., однако они все еще завышены. Так, субсидируемые нормативы газоснабжения для «нужд, отличных от отопления», во время отопительного сезона 2015-16 гг. в полтора раза превышали нормативы, установленные для оплаты аналогичных услуг в случае отсутствия счетчика. То есть, если домохозяйство не имело счетчика и готовило пищу на газовой плите, оно оплачивало 4,4 м³ газа[1] в месяц, а если этому хозяйству назначали субсидию, то исходили из того, что такое домохозяйство будет потреблять 6м³ газа на приготовление пищи. Кроме того, по сравнению с реальными затратами газа на отопление, зафиксированными Минфином, норматив завышен примерно в 2 раза (Таблица 1).

Нормативы на услуги для расчета субсидий были подготовлены Минрегионстроем, на сайте которого указано, что при подготовке нормативов была использована статистика в отношении средних норм фактически потребленных населением теплоресурсов^[2]. Здесь есть по меньшей мере две проблемы, которые указывают на завышение нормативов:

• в прошлом значительная часть дешевого газа для населения на самом деле шла на промышленность, а в учете отображалась как потребленная населением;
• низкие цены на энергоресурсы стимулировали их чрезмерное потребление населением.

Чрезмерная щедрость нормативов также подтверждается разницей между начисленной суммой субсидии и ее фактически потребленным размером. Так, за газ в отопительный сезон было начислено субсидий почти в 2 раза больше, чем было нужно для финансирования фактически потребленного газа населением (график 4).

Такую большую разницу только частично можно объяснить относительно теплой погодой. Другая часть объяснения – это щедрые нормативы потребления услуг.

Мы приветствуем недавнее сокращение норматива использования газа на отопление на 20%. Однако призываем правительство в дальнейшем снижать нормативы еще более кардинально. Предлагаем, во-первых, снизить базовые нормативы для таргетирования более низкой температуры в помещении. Государство должно помочь малообеспеченным гражданам в оплате тепла только, скажем, до 18^оС, а не 22^оС, исходя из бюджетных ограничений и для стимулирования экономии тепла.

Во-вторых, следует провести инвентаризацию жилого фонда страны и определить класс энергоэффективности помещений (возможно, не всех, а только определенных типовых домов). Это позволит назначать субсидии, исходя из потребностей в теплоэнергии для каждого типа зданий. Для того, чтобы такая система поощряла энергосбережение, правительство должно выйти к гражданам с четким планом по эволюции системы субсидий. Например, правительство объявляет, что на первом этапе (в первые несколько лет) нормативы потребления энергии устанавливаются в зависимости от класса энергоэффективности дома (чем эффективнее дом – тем меньше норматив), на следующем этапе нормативы устанавливаются на уровне среднего класса энергоэффективности (до этого второго этапа жители неэффективных с точки зрения энергии домов должны принять меры по утеплению своих жилищ, или в будущем большую часть коммунальных услуг оплачивать самостоятельно), и на третьем этапе норматив устанавливается на уровне потребностей в энергоресурсах для наиболее эффективных домов.

Норматив расхода газа для приготовления пищи предлагаем определить, как среднее потребление газа в тех домохозяйствах, где субсидия не выплачивается, но где есть счетчики на газ. Такие домохозяйства заинтересованы в экономии газа и поэтому являются хорошим ориентиром для нормативов.

5. Уровень ежемесячного обязательного платежа (как процент от дохода), который платит домохозяйство из собственного кармана при получении субсидии, слишком высокий

Академические исследования показывают, что максимально за коммунальные услуги семья может отдавать 25% своих доходов, и государство должно помогать семьям, для которых этот порог доступности превышен[5].

В некоторых переходных экономиках были установлены даже более высокие пороги. Так, после объединения Восточной и Западной Германии в начале 90-х цены на коммунальные услуги в Восточной Германии были резко подняты (в 5 раз с 1991 по 1992 г.), а тем, кто не мог платить, назначалась помощь. При этом в среднем домохозяйства тратили на жилье 28% дохода. Для более бедных семей этот порог был ниже – на уровне 20%[6]. Причем бюджетных средств (а следовательно, и возможностей для поддержки бедных) в Германии было относительно больше, чем сейчас в Украине.

В Чехии, Румынии, Армении, Азербайджане, Грузии, Молдове и Узбекистане социальные субсидии предоставлялись для домохозяйств, если их расходы на коммунальные услуги превышали 25%. В Хорватии, Македонии, Грузии и Словакии 10% самых бедных граждан только за электроэнергию платили 10% всех своих доходов[7]. В Кыргызстане субсидия назначалась, если расходы на коммунальные услуги, не включая электричество, превышали 23% дохода домохозяйства[8]. Другой пример: венгерский город Сольнок – там в начале переходного периода помощь назначалась, если плата за коммунальные услуги превышала 35% дохода домохозяйств[9].

В Украине с 1998 по 2010 гг. действовала норма, по которой большинству домохозяйств назначалась субсидия, если расходы на коммунальные услуги превышали 20% дохода[10], однако в июле 2010 г. этот порог был снижен до 15%. Нынешняя система в Украине позволяет большинству населения Украины платить за коммунальные услуги от 9% до 16% своего месячного дохода[11], а для 9% самых бедных – менее 7% (см. График 5). Причем эти цифры просчитаны только для отопительного сезона, а в пересчете на годовой доход (учитывая то, что отопительный сезон в Украине длится 6 месяцев) – объем обязательных платежей за ЖКУ составляет 5-8% для большинства граждан и около 2% для самых бедных.

В соответствии с данными Госстата, плата за ЖКУ превышала 10% дохода только для 27-30% новых «субсидиантов» (График 6).

Мы предлагаем в течение нескольких следующих лет повысить уровень обязательного платежа, который платит домохозяйство при получении субсидии, до 25%. При этом важно информировать людей заранее о таком повышении, чтобы они могли соответствующим образом планировать свои расходы, в том числе и расходы на энергосбережение.

6. Практически не учитывается теневой доход субсидиантов, а также стоимость натурального хозяйства

При решении вопроса об администрировании субсидий перед правительством всегда стоит выбор: вкладывать средства в чрезмерное администрирование субсидий для выявления и оказания адресной помощи самым бедным, или меньше заниматься администрированием системы и тратить значительные средства на субсидии для более широких слоев населения.

Сейчас, в первую очередь из-за прогноза наплыва заявлений на субсидию, акцент смещен на легкость администрирования. В Украине на данный момент при решении о субсидии учитываются только официальные доходы и факт покупки стоимостью более 50 тысяч гривен. При этом непонятны механизмы отслеживания осуществления ценной покупки: в нормативных актах правительства указано лишь, что граждане должны самостоятельно предупреждать органы социальной защиты об осуществлении такой покупки.

По итогам 2015 г. 32% домохозяйств получили субсидию[12], поэтому речь идет не о самых бедных слоях населения, а о примерно трети населения Украины. Это уже гораздо лучше, чем когда субсидию или льготу в виде субсидируемой цены на газ получали все граждане, но еще далеко от целевой поддержки бедных. Скажем, в Болгарии в начале 2000-х субсидиями на отопление было охвачено 19% домохозяйств[13].

Таким образом, поскольку в Украине размеры неофициальных доходов являются достаточно высокими[14] и существует значительная доля натуральной экономики в форме личных подсобных хозяйств, а также отличные от зарплаты теневые доходы (например, от аренды помещений, поступления от членов семьи, работающих за рубежом, и т.п.), мы предлагаем дополнительные меры для определения действительных доходов людей. Первое, вернуть проверку имущественного положения – количество жилья или машин в собственности. Второе, осуществлять физический контроль имущественного положения субсидиантов. Такая форма контроля существует в других странах. Третье, доступ к информации о банковских счетах. Разрешение на такой доступ заявитель может предоставлять при заполнении заявления на субсидию. Если человек не желает предоставлять такой доступ, то он и не должен претендовать на субсидию.

7. Монетизация субсидий – важный шаг для дальнейшего внедрения реформы рынка газа

Средства субсидий поступают из бюджетов на счета предприятий, предоставляющих коммунальные услуги, затем путем взаимозачетов перечисляются поставщикам соответствующих услуг и не предоставляются гражданам.

Виртуальность субсидий имеет весомый негативный нюанс – граждане, которые получают субсидию, продолжают платить за услуги низкую цену, а значит, не имеют мотивации экономно использовать энергоресурсы и инвестировать в энергосбережение. Кроме того, такая система не позволяет зайти на рынок газа для населения новым игрокам – поскольку отсутствует механизм оплаты их услуг деньгами госбюджета в случае, если они будут поставлять газ субсидиантам.

Сейчас правительство не полностью готово к полной монетизации субсидий по целому ряду причин, среди которых отсутствие живых денег в бюджете и угроза роста задолженности населения за ЖКУ (Таблица 2).

Исходя из указанных ограничений, мы предлагаем монетизировать только ту часть субсидии, которая была начислена домохозяйству, но не использована в течение отопительного сезона. Таким образом, потребитель получит сильнейший стимул экономить энергоресурсы. Здесь речь идет не столько о том, чтобы сэкономленные населением субсидии направлять на утепление его жилья, сколько о возможности для человека забрать наличными средства и потратить их по своему усмотрению.

8. Недостаточное количество приборов учета тепла

Вопрос учета потребленного газа и теплоэнергии остается актуальным по нескольким причинам:

• Без подсчета фактически потребленной теплоэнергии невозможно определить уровень потерь в теплосетях и говорить об экономически обоснованных тарифах. При таких обстоятельствах у предприятий теплоэнергетики отсутствуют стимулы к повышению эффективности и модернизации производства, поскольку дополнительные потери можно включить в счет потребителей, а также бюджета, из которого выплачиваются субсидии.
• Потребитель оплачивает абстрактное отопление квадратных метров своего дома, а не фактическое количество использованной энергии. При этом он не имеет возможности контролировать суммы, которые ему начисляются, не говоря уже о возможности влиять на их размер^[15].
• Без учета и регулирования потребленного тепла любые методы мотивации к энергоэффективности не будут действенны.

Согласно данным «Нафтогаза», в 2015 г. население использовало 17,2 млрд. м³ газа, из них 11,3 млрд. м³ непосредственно, а 5,9 млрд. м³ – предприятия теплоэнергетики для производства тепла для населения (Рисунок 1).

Газ, который идет непосредственно на нужды населения

Как видно из схемы, почти весь газ (94%), который идет непосредственно населению, учитывается с помощью индивидуальных счетчиков. Поэтому злоупотребления возможны с остальными 6% газа (около 0,7 млрд м³). Хотя это относительно небольшая величина, нужно установить оставшиеся счетчики и закрыть этот вопрос.

Газ, который поступает на предприятия теплоэнергетики

Согласно информации НКРЭКУ, на конец 2015 г. оснащение предприятий коммунальной теплоэнергетики счетчиками отпуска тепловой энергии составляло 98%^[16]. То есть в настоящее время в Украине обеспечен учет тепла, исходящего от предприятий тепловой генерации.

Однако учет тепла, которое попадает в многоэтажки и фактически потребляется домохозяйствами, обеспечен лишь наполовину^[17] (График 7).

В результате отсутствия счетчиков и неэффективной работы поставщиков тепловой энергии (а иногда и ценового арбитража) энергопотребление жилым фондом в Украине является крайне неэффективным – 250 кВт⋅час на 1 м² по сравнению с 120 кВт⋅час в странах ЕС[18]. Эта неэффективность покрывается частично за счет тех потребителей, у которых отсутствуют счетчики: при отсутствии счетчиков тепла норма его расхода для конечных потребителей на 27% выше фактического потребления домохозяйств со счетчиками[19].

Рекомендации:

• Установить счетчики и регуляторы тепловой энергии на всех домах, где есть централизованное теплоснабжение. По подсчетам экспертов, на установку счетчиков нужно 3 млрд. грн. (при стоимости домового счетчика 50 тыс. грн)^[20], что составляет 15% от суммы начисленной субсидии на ЖКУ в 2015 г.^[21]
• Вместе с установкой счетчиков разработать механизм стимулирующего тарифообразования для предприятий теплоэнергетики таким образом, чтобы стимулировать инвестиции последних в повышение своей эффективности и уменьшение потерь тепла в теплотрассах. В противном случае все потери от своей неэффективности поставщики будут закладывать в тариф, и государство (через систему субсидий) вместе с конечными потребителями будут оплачивать эту неэффективность.

9. Система субсидий не стимулирует людей экономить газ

По информации Нафтогаза при наличии субсидий жители индивидуальных домов использовали на 73% больше газа, чем когда субсидии не было, а многоквартирных домов – на 23% больше. Здесь может быть несколько объяснений: щедрость субсидии не позволяет потребителю почувствовать настоящую цену на газ, а потому не побуждает его потреблять меньше, переходя на другие виды топлива или осуществляя меры по энергоэффективности, более старое оборудование по сравнению с более обеспеченными гражданами, которые не имеют права на субсидии.

Таким образом, несмотря на несомненную пользу от внедрения реформы ценообразования на энергоносители с одновременным введением мер социальной защиты населения, в системе субсидирования существуют очевидные излишества.

У правительства в условиях ограниченных ресурсов есть выбор – тратить деньги налогоплательщиков на субсидию – то есть проедание или на энергосбережение – то есть на инвестиции. При нынешней системе субсидий деньги тратятся преимущественно на проедание (График 9), а потому эта система не является полностью эффективной.

Следовательно, для повышения эффективности системы субсидирования предлагаем:

• Пересмотреть нормативы расхода газа/теплоэнергии, которые используются при расчете размера субсидии, в сторону их существенного уменьшения.
• Пересмотреть размер обязательного платежа, который необходимо платить домохозяйствам, чтобы участвовать в программе субсидий, в сторону его существенного увеличения.
• Рассмотреть возможность монетизации той части субсидии, которая превышает фактическое потребление услуг домохозяйством.
• Предусмотреть более жесткий контроль над доходами и расходами домохозяйств, участвующими в программе субсидий. Здесь можно ввести косвенную оценку доходов по стоимости недвижимости и бизнесов, находящихся в собственности членов домохозяйства, отслеживание движения средств на банковских счетах и физический осмотр уровня жизни домохозяйств работниками социальных служб.
• Принять меры для ускоренной установки приборов учета энергии конечными потребителями. Ввести обязательные требования наличия квартирных счетчиков тепла при сдаче в эксплуатацию новых многоэтажек.

Примечания: