Найнебезпечніший застій: чи зможуть зрушити нові судові закони реформу правосуддя з мертвої точки

У цій статті аналізуються закони, прийняті до внесення поправок до Конституції і пояснюється, як нове законодавство змінює статус-кво в судовій системі. І пропонується кілька рекомендацій щодо заходів, які можуть сприяти реформі.

За останні два роки з часів Євромайдану у питанні судової реформи спостерігався незначний прогрес. Основні причини низької ефективності в цій галузі – це старі правила, старі обличчя і небезпечний політичний вплив.

Успішна судова реформа має вирішальне значення для ширшого спектру реформ в Україні, тому що недоліки або суперечливі результати будь-якої іншої реформи можуть бути подані на апеляцію і переглянуті в залі суду. До недавнього часу головною перешкодою на шляху до успішних змін вважали саботаж представниками старої системи. Проте нещодавні парламентські слухання з приводу конституційних поправок, що стосуються судової системи спровокували нові дискусії. Одне з найгарячіших спірних питань стосується того, чи прийняті зміни відновлюють систему стримувань і противаг, чи зосереджують надмірну владу в руках президента.

У цій статті розглядаються закони, що були прийняті до внесення поправок до Конституції і пояснюється, як нове законодавство змінює статус-кво. Наприкінці статті пропонується кілька рекомендацій щодо заходів, що можуть сприяти реформі.

Реформування законодавства у післямайданний період

Для протестувальників Євромайдану судова реформа була головним питанням порядку денного. Більшість (94%) респондентів опитування, проведеного Фондом «Демократичні Ініціативи» імені Ілька Кучеріва, назвали корупцію суддів найголовнішою проблемою, що підриває довіру до судової системи. Серед інших визначених респондентами проблем:

• Залежність суддів від політиків (81%) та олігархів (80%);
• Проплачені судові рішення (77%);
• “кругова порука” в судовій системі (73%).

З метою вирішення цих проблем, а також у відповідь на вимогу про реструктуризацію судової гілки влади, були прийняті три основні закони у межах післяєвромайданної судової реформи:

(1) Про відновлення довіри до судової влади в Україні (далі – Про відновлення довіри),

(2) Про очищення влади, та

(3) Про забезпечення права на справедливий суд (Про справедливий суд).

Ці закони щодо судової системи ще не були введені в дію повною мірою, і багато їхніх аспектів все ще обговорюються, проте вони допомогли запустити судову реформу в Україні.

Михайло Жернаков, провідний експерт з питань судової системи і член правління Реанімаційного пакету реформ (далі РПР), окреслив   шість важливих змін, які вже відбулися внаслідок прийняття цих законів:

1) Проведена повна перестановка складу кваліфікаційних і дисциплінарних органів, а саме Вищої кваліфікаційної комісії та Вищої ради юстиції.

2) Судді отримали право обирати голів судів, що має вирішальне значення для забезпечення незалежності судової системи.

3) Зроблені певні кроки для покарання суддів, що вчинили злочини або винесли незаконні рішення щодо активістів Євромайдану.

4) Розпочато процес переатестації суддів.

5) Можна здійснювати відеозйомку судових слухань без необхідності дозволу головуючого судді.

6) Було розширено перелік дисциплінарних санкцій, що можуть бути застосовані до суддів.

Хоча ці закони породили низку позитивних змін, їх недостатньо для постійних структурних і ефективних зрушень у питанні судової реформи.

Слабкі сторони кроків, що передують поправкам

Післяреволюційні спроби реформування судової системи не лише не в змозі задовольнити вимоги громадянського суспільства – вони також породили виклики, що загрожують зруйнувати описані вище позитивні досягнення.

На практиці механізми, розроблені для відбору кандидатів у судді та повторного призначення суддів виявилися неефективними. Закони, прийняті з метою побороти корупцію (наприклад, закони Про відновлення довіри до судової влади і Про забезпечення права на справедливий суд) передбачають перевірку суддів загальної юрисдикції щодо ймовірного дисциплінарного проступку та звільнення їх у разі  порушення присяги. Проте лише кілька суддів були звільнені від моменту прийняття закону.

Процесу переатестації всіх суддів, що передбачена законом Про справедливий суд бракує громадського контролю, оскільки громадяни і ГО не мають доступу до анкет суддів. Отже, шанси низькі і немає жодних гарантій того, що скарга громадянина вплинула б на конкретне рішення щодо перепризначення суддів. Крім того, єдина санкція, яку передбачає експертиза – це всього лише направлення судді на перепідготовку.

Судді, що звикли працювати в корумпованому середовищі і мати з цього зиск не готові адаптуватися до інших стандартів. В українських судах досі є судді з корумпованою ментальністю. Низка суддів, що працювали за часів Януковича, а також тих, щодо яких проводило розслідування Національне антикорупційне бюро, пройшли перевірку та продовжують працювати навіть за нової влади. Залишатися на посаді їх мотивують гроші. Олександра Дрік, голова Громадського люстраційного комітету, підняла це питання під час обговорення змін у Конституційному суді: «Конституційний Суд, в якому третина – досі ті самі люди, які допомогли Януковичу узурпувати владу, становить загрозу не тільки люстраційному закону, але й потенційно усім постмайданівським здобуткам, в тому числі електронному декларуванню і Національному антикорупційному бюро. І єдина причина, через яку ці судді досі не покарані, – це бажання нинішнього керівництва держави на чолі з президентом Порошенком зберегти стару систему». Ця проблема – хронічне порочне коло: люди, яких звинувачують у порушенні Конституції водночас відповідають за відновлення справедливості в країні.

Взаємне прикриття в українській судовій системі – це ще одна проблема, що гальмує реформу. Одеський суддя Олексій Буран, звинувачений в отриманні величезного хабаря у розмірі 500 тисяч гривень (близько $20,000), відкрив вогонь по детективах Національного антикорупційного бюро, що проводили обшук в його домі. Проте Рада суддів України кваліфікувала цей інцидент як підбурювання до самогубства: суддя, який стріляв у представників правоохоронних органів і втікав від них, був жертвою, доведеною до самогубства діями Національного антикорупційного бюро. Зрештою одіозний суддя був затриманий і перебуває під вартою до 23 липня. Ця справа показує, що представники українських судів не готові визнавати злочини, скоєні їхніми колегами. Поборники старої системи стоятимуть до останнього, щоб відбілювати дії своїх колег і зберегти свої посади.

Конституційні зміни, щоб пришвидшити реформу

2 червня Верховна Рада (парламент) прийняла ще два важливі законопроекти, розроблені для того, щоб вивести судову реформу з глухого кута:

1. Проект закону про судоустрій і статус суддів
2. Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (далі – Зміни до Конституції)

Основні зміни на цьому етапі реформи полягають у

1) поверненні до трирівневої судової системи 2010 року;

2) створенні нового органу Вищої ради юстиції;

3) зміні правил обрання та призначення суддів;

4) обмеженні судового імунітету;

5) підвищенні зарплати суддів, які успішно пройшли кваліфікаційну перевірку.

Усі кроки з проведення судової реформи, що передували нещодавнім змінам до Конституції, були досить непродуманими і спорадичними. Таким чином, Зміни до Конституції сприймалися як інструмент, що оформить судову реформу, а також допоможе перевести її від пустих декларацій до фактичного порядку денного. Проте прийняті законопроекти вчергове поділили суспільство і експертів на два основні табори. Перші підтримують ідею поправок, але не згодні з текстом конкретного законопроекту. Інші вважають, що недоцільно змінювати Конституцію під час війни, і що прийнятий законопроект зруйнує судову систему в Україні. Лише поодинокі голоси сприйняли проект позитивно.

Недоліки нового законодавства

Спосіб, у який були прийняті нещодавні зміни до Конституції, піднімає ряд питань, що не обмежуються лише судовою реформою. Президент Петро Порошенко взяв реформу під свій контроль. 2 червня він особисто звернувся до членів парламенту і закликав їх прийняти законопроект. Парламент продемонстрував незвичайну єдність: 335 (з 450) депутатів проголосували за проект закону. Виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини Аркадій Бущенко не сумнівається, що реформування судової системи можливе без внесення змін до Конституції, і те, що відбувається – не що інше, як політичне маніпулювання. Віктор Шишкін, колишній суддя Конституційного суду також упевнений, що Конституцію не можна змінювати під час війни відповідно до статті 157 Конституції. Усі вищезгадані аргументи свідчать про те, що зміни до судової системи можуть бути просто перевіркою, чи можливе у найближчому майбутньому впровадження інших необхідних змін. Наприклад, такі суперечливі зміни можуть стосуватися процедури виборів на Донбасі.

Президент України отримує більше контролю над суддями. Експерти РПР назвали це одним з основних ризиків, які можуть стати на перешкоді належному виконанню змін. Законопроект не дає президенту повноважень приймати будь-які рішення про призначення голів судів, але наділяє президента правом підписувати, а отже завіряти дозвільні документи голів судів і їхніх заступників. Це може привести до неформальної практики впливу на суддів. Крім того, відповідно до перехідних положень законопроекту, Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує суди до часу утворення нової адміністративно-територіальної структури України відповідно до поправок до Конституції щодо децентралізації (не пізніше ніж у кінці 2017 р.). Незалежно від того, яким чином презентовані нові положення, справа в тому, що наразі дедалі більше важелів впливу на судову систему зосереджуються в руках президента.

Текст поправок є неоднозначним. Неофіційна коаліція правозахисних груп Платформа «Правозахисний порядок денний» наголосила на неприйнятній кількості бланкетних норм. Це уможливлює неоднозначні інтерпретації, які можуть використати політики для просування потрібних їм рішень. Таким чином, формулювання поправок потенційно може поставити під загрозу незалежність суддів.

Нове законодавство забезпечує монополію адвокатури. Це було однією з причин, чому фракція «Самопоміч» не проголосувала за поправки. Після того, як адвокати отримають ексклюзивне право представляти фізичних і юридичних осіб в судах, вони перетворяться на один з найпотужніших органів в Україні. Існує великий ризик того, що цей орган може стати каральним. Це унікальний приклад, коли монополія самоврядної неурядової організації забезпечується Конституцією. «Адвокатська монополія – це величезна проблема, оскільки держава і надалі зобов’язана забезпечувати доступ до суду, але не має для цього інструменту. В адвокатів у свою чергу немає зобов’язань, але є інструмент», – прокоментував Аркадій Бущенко. У зв’язку з цим держава потрапляє в залежність від волі адвокатів, а вони отримують можливості необмеженого доходу, який буде виплачувати держава. Також це положення ускладнює доступ до правосуддя.

Згідно з новим законодавством, голови судів, що служили системі у часи опального Віктора Януковича можуть залишитися на своїх посадах протягом наступних 7 років. Їхні повноваження були припинені у 2014 році. Проте у багатьох випадках вони були переобрані суддями. Рада суддів пояснила, що не було жодних порушень, оскільки вони були переобрані відповідно до нового законодавства, і попередній термін служби не враховується. Нове законодавство не заважає їм обіймати посаду втретє або вчетверте поспіль.

Очікування на майбутнє реформи

Нове законодавство покликане нарешті рухати реформу вперед. Значущі аспекти нещодавно прийнятих законів – це новий Верховний суд і нові люди, що будуть призначені на посади в результаті відкритого конкурсу. Судді та члени їхніх сімей будуть зобов’язані надати документи, що підтверджують законність їхніх доходів.

З іншого боку, залежність суддів від політичного впливу ставить під загрозу всі позитивні перетворення. Президент Порошенко разом з членами парламенту мають врешті-решт визнати, що суди – це не розмінна монета в політичній грі. Тож політики мають ставити інтереси держави вище за власні. Проте це скоріше питання до їхньої моралі.

Збереження старої судової системи з тими самими суддями підриває здатність України продовжувати впровадження інших реформ. Наприклад, упереджені судді швидше за все вставлятимуть палиці в колеса реформи поліції, використовуючи свою владу, щоб відновити на посаді звільнених поліцейських (зі старої гвардії). Близько 200 таких випадків наразі розглядаються в українських судах. Досі старі «стражі суду» можуть кинути тінь на будь-які інші позитивні зрушення в Україні.

Законопроекти, які були прийняті після Майдану мають за мету очистити суди від корумпованих суддів, що прагнуть виконувати замовлення, а не чинити правосуддя. Усі кроки, реалізовані в цьому напрямку, спрямовані на те, щоб завадити слугам старого режиму зберегти свої посади. Проте виникає нове питання: хто їх замінить? В Україні немає армії фахівців з необхідним досвідом, щоб їх замінити. Таким чином, навчання та інвестування у фахівців має стати головним пріоритетом державної політики.

Розпливчасті визначення в конституційних поправках створили шпаринку для інтерпретацій. Ці лакуни мають бути заповнені новими супроводжуючими законодавчими актами. Таким чином, новий порядок судової системи багато в чому залежатиме від нового законодавства. У зв’язку з цим тягар реформування лежить на парламенті, і проблемні питання будуть вирішуватися переважно на політичному рівні. Саме тому суспільство повинно бути набагато уважнішим до того, що відбувається у Верховній Раді.

Процес змін можна значно посилити за рахунок залучення громадянського суспільства. Конкретні рішення потребують ширшого обговорення та обґрунтування. Наразі обговорення відбувається заднім числом. Раніше були тільки нескінченні розмови про необхідність реформи без жодних роз’яснень щодо конкретних кроків. Моніторингові ГО повинні отримати більше повноважень, так само як і експерти у цій галузі. Робота над конституційними поправками показала можливість співпраці між представниками держави і групами громадянського суспільства, але досі існує тенденція примусу з боку посадовців.

До недавнього часу спроби судової реформи носили неоднорідний та спорадичний характер. Проте імплементація змін до Конституції покаже, чи має запущений процес реформ дійсний потенціал.