Наделенные властными полномочиями политики финансируют из госбюджета именно те регионы, в облсоветах которых сидят их однопартийцы. Таким регионам на протяжении десяти лет доставалась в среднем почти вдвое большая сумма субвенции на социально-экономическое развитие в расчете на одного жителя, чем в регионах, где при власти были другие партии.
Мы посчитали, что за последние 10 лет путем субвенции на социально-экономическое развитие «оранжевые», «бело-голубые» политики и политики «по-новому» направили на поддержку «своих» областей почти 20 млрд грн [1] или две трети общего объема субвенции. Учитывая, что именно за средства субвенции депутаты обычно ремонтируют сады и школы и подписывают лавочки в парках своим именем, это похоже на прямой политический подкуп избирателей за счет налогоплательщиков.
Чтобы прекратить экономически необоснованное распределение эту субвенцию нужно отменить. Альтернатива – Государственный фонд регионального развития, на который стоит направить ресурс, ведь он распределяется по четкому правилу, а не на усмотрение политиков.
Эта статья основывается на аналитической записке Центра экономической стратегии и магистерской работы автора в Киевской школе экономики.
Какая цель субвенции на социально-экономическое развитие и как она распределяется?
В 2005 году впервые была введена субвенция на социально-экономическое развитие. Общий объем субвенции за 2007-2017 годы составил 28,4 млрд грн.
Ее приоритетными направлениями были капитальные расходы, а именно: развитие инфраструктуры, строительство и реконструкция объектов и ремонтные и другие работы по предотвращению аварий.
2005 – первый и единственный год, когда субвенция распределялась пропорционально численности населения региона. В частности об этом говорится в Законе о Государственном бюджете на 2005 год. С 2006 года и до сих пор распределение субвенции проходит уже на усмотрение политиков.
Рисунок 1. Общая субвенция на социально-экономическое развитие в разные годы
* годы выборов
Таблица 1. Нормативное регулирование распределения субвенции на социально-экономическое развитие
| Год | Субъект принятия решения о распределении субвенции между областями | Принцип |
| 2005 | Кабинет министров | Соответственно численности населения |
| 2006-2013 | Верховная рада | Дискретно |
| 2014-2017 | Кабинет министров | Дискретно |
Такой способ распределения средств несет риск, что больший объем субвенции будут получать области, где местная власть близка к правящей коалиции (парламентского большинства). Соответственно довольно часто регионы, где у власти находится правящая партия будут получать больше денег, а оппозиционные регионы будут недополучать поддержку из центра. Подобная проблема актуальна для других стран, например Индии, Бразилии или даже США.
Даже поверхностный анализ статей в средствах массовой информации демонстрирует: политические влияния существуют. Самый известный случай – голосование за бюджет-2014 народного депутата Олеся Дония в обмен на дополнительные деньги, выделенные на его округ. Однако существуют и «свежие» кейсы: крайне неравномерное распределение субвенции между округами Львовской области, в зависимости от лояльности избранного депутата к власти. Поэтому важен более тщательный анализ предоставления таких субвенций.
Мы взяли данные о распределении субвенции между областями за 2007-2017 годы. Анализ относился именно к областям, поскольку мажоритарная система была введена в 2012 году. К тому же партийность избранных мажоритарщиков существенно коррелирует с руководящей партией в облсовете.
Если взглянуть на распределение субвенций на одного человека (Рисунок 2), то можно увидеть, что в областях, где партия при власти была одной из партий коалиции в ВРУ, этот показатель превышал аналогичный в областях, где правящая партия не находилась при власти в центре, на 41.65 гривен.
Рисунок 2. Средняя субвенция на 1 человека в 2007-2017 годах в разных политических обстоятельствах (грн)
Модель распределения трансфертов
Субвенция на социально-экономическое развитие
Мы решили проверить, существует ли зависимость между распределением субвенции на социально-экономическое развитие и политическими факторами, или это такое совпадение, что именно те области, где правящая партия была в коалиции, больше всего нуждались в субвенции. Для этого мы провели регрессионный анализ, в котором рассчитали как политические, так и социально-экономические влияния на распределение субвенции. Наши расчеты подтвердили, что политическое влияние существует, и это не просто совпадение с экономическими или демографическими факторами [2]. Если большинство депутатов облсовета принадлежали к партии, входящей в коалицию в ВРУ, то это увеличивает размер субвенции на социально-экономическое развитие, выделенной на эту область, на 31,69 гривен на 1 человека (в то время как в среднем субвенция на социально-экономическое развитие в пересчете на 1 человека составляет 65,48 гривен). Также проведение парламентских или местных выборов в Украине увеличивает размер субвенции на 1 человека на 52,73 гривны.
Мы умножили политический эффект от выборов и от совпадения правящей партии на областном уровне с центральными партиями коалиции на численность населения областей, где присутствовали упомянутые эффекты. Затем посчитали сумму полученных эффектов. Всего в течение 11 лет 19,1 млрд грн субвенции на социально-экономическое развитие (или 67% от общего объема субвенции за эти годы) было распределено политически сверх того, что было распределено согласно социально-экономическим факторам.
Возможные альтернативы субвенции на социально-экономическое развитие
Можно долго дискутировать на тему, как снизить политическое влияние при распределении субвенции на социально-экономическое развитие, но на самом деле уже существует альтернатива – Государственный фонд регионального развития (ГФРР), который имеет почти такую же цель, как и субвенции на социально-экономическое развитие.
Стоит отметить, что такая альтернатива не идеальна, поскольку согласно Бюджетному кодексу средства Государственного фонда регионального развития должны направляться среди прочего и на индустриальные парки. На вред индустриальных парков указывал ряд экономических экспертов и ученых. Однако у Фонда есть несколько преимуществ над субвенцией:
- 80% средств фонда распределяются соответственно количеству населения, а другие 20% – для тех регионов, где валовый региональный продукт на душу населения меньше 75% от среднего значения этого показателя по Украине.
- Проекты, на которые тратятся средства фонда, должны быть определены на конкурсных условиях.
Что касается второго пункта стоит также указать оговорки. Как отмечают эксперты, то, что минимум половина членов комиссии должны быть народными депутатами, является угрозой лоббизма отдельных проектов в пределах области.
Однако, если сравнивать ГФРР с субвенцией на социально-экономическое развитие, первый однозначно выглядит более экономически эффективным, даже несмотря на все свои недостатки, поскольку предусматривает распределение средств между областями по определенному правилу, а не на усмотрение политиков.
Выводы и рекомендации
Итак, субвенция на социально-экономическое развитие распределяется под политическим влиянием, что экономически неэффективно. Государственный фонд регионального развития является хорошей альтернативой субвенции. Однако конкурсная система нуждается в усовершенствовании: необходимо снизить влияние народных депутатов на распределение средств фонда.
Соответственно наши предложения по устранению политических факторов при распределении бюджетных трансфертов между областями таковы:
- Субвенцию на социально-экономическое развитие стоит отменить как экономически неэффективную.
- Средства, которые на нее выделяются, передавать в управление Государственному фонду регионального развития.
| Фактор | Коэффициент | Стандартная погрешность |
| При власти в облсовете находится партия коалиции в ВРУ на момент принятия решения о распределении субвенции | 31,685** | 12,4 |
| Средняя зарплата в области на протяжении трех месяцев до принятия решения о распределении субвенции | 0,017 | 0,013 |
| Валовый региональный продукт за предыдущий год (на одного человека, млн грн) | -536,06 | 357,48 |
| Доля площади области к общей площади Украины~ | -8389,4*** | 2700,5 |
| Год, когда проходили парламентские или местные выборы | 52,73** | 21,539 |
| В 2015 году (введение в действие децентрализационных законов) и позднее при власти в облсовете находится партия коалиции в ВРУ на момент принятия решения о распределении субвенции | -16,226 | 25,239 |
| 2015 год и позднее | 59,095 | 84,542 |
| Безработица в предыдущем году | -16,621*** | 5,7051 |
| Донбасс после начала военных действий | -32,921 | 31,085 |
| R2 | 0.12 | |
| Количество наблюдений | 262 |
** – эффект значимый на 95%-доверительном интервале; ***- эффект значимый на 99%- доверительном интервале; ~ Для Донецкой и Луганской области были использованы площади подконтрольных территорий
Примечания
[1] Здесь и далее суммы указаны в гривнах 2017 года.
[2] Влияние на объем субвенции на социально-экономическое развитие на 1 человека (Областные данные взяты с сайтов rada.gov.ua, ukrstat.gov.ua и cvk.gov.ua)
