Наближаються президентські та парламентські вибори, які відбудуться в наступному році, а питання електоральної реформи в Україні досі не вирішено. Європейський Парламент розглядає проблеми і особливості української виборчої системи і надає рекомендації щодо її реформування. Наводимо основні тези аналітичного документу The electoral reforms in three association countries of the Eastern Neighbourhood – Ukraine, Georgia and Moldova and their impact on political developments in these countries.
Реформа виборчої системи – чутливе питання для будь-якої країни, оскільки стосується правил гри на політичній арені. Хоча політичні партії та інші політичні гравці можуть справді бути зацікавленими у покращенні виборчого процесу, вони також зацікавлені впливати на механізми виборчої системи для отримання власних політичних вигод. Пошук компромісу є типовим явищем в ході реформування виборчої системи, в той час, як часті зміни виборчого законодавства не сприяють стабільності демократії.
Розбудова української демократії все ще триває і має певні успіхи. Українські вибори визнаються всередині країни і на міжнародному рівні. Проте регулярні порушення виборчого процесу свідчать про необхідність його вдосконалення.
Коротка історія виборчих реформ в Україні
Майже безперервна виборча реформа триває протягом усього періоду незалежності країни. Втім, ці зміни не забезпечили всеосяжного перегляду виборчої системи, а натомість зосереджували увагу на окремих видах виборчого законодавства – парламентському, президентському чи місцевому. За такого підходу неможливо усунути прогалини і невідповідності виборчого законодавства. Ці реформи часто відбуваються перед виборами, всупереч досвіду електоральної практики, не мають достатньої прозорості і консультативного процесу зацікавлених сторін.
- З отриманням незалежності в 1991 та 1994 роках в Україні було проведено вибори за мажоритарною дворівневою системою в 450 одномандатних виборчих округах.
- Згодом, у 1998 та 2002 роках, було прийнято паралельну змішану систему за якої 225 депутатів обиралися в одномандатних виборчих округах, а 225 депутатів за пропорційною системою з 4% прохідним порогом.
- Після Помаранчевої революції 2004 року, була запроваджена пропорційна система з єдиним національним виборчим округом та 3% прохідним порогом. Вона використовувалася на виборах у 2006 році і на початку 2007 року.
- До виборів 2012 року була запроваджена паралельна змішана система з підвищеним прохідним порогом у 5%. Її знову використали у 2014 році.
Україна пройшла через чотири основні реформи виборчої системи – від мажоритарної системи до змішаної, потім до повністю пропорційної і назад до змішаної. Це відносить Україну до списку країн з зайчастішми змінами виборчої системи і правил гри для учасників виборчих кампаній.
Хронологія виборчої реформи в Україні
Використана на виборах 2012 року паралельна змішана система зазнала значної критики з боку суспільства та міжнародної спільноти. Мажоритарний компонент у змішаній системі створює умови для використання адміністративних ресурсів, підкупу голосів та спотворення волевиявлення громадян. Підвищення прохідного порогу з 3% до 5% та заборона виборчих блоків також суперечила рекомендаціям Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ та інших міжнародних інституцій.
З іншого боку, у 2012 році до парламентських виборів були введені деякі положення, що стосувалися попередніх рекомендацій Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, а саме:
- можливість незалежних кандидатів приймати участь у виборах;
- необмежений доступ засобів масової інформації до усіх публічних заходів, пов’язаних із виборами;
- ліквідація положень, які дозволяють додаватись до списку виборців у день виборів.
Проте не було розглянуто ряд інших важливих питань. Зокрема:
- обмеження прав кандидатів;
- адекватні положення щодо фінансування виборчої кампанії;
- чіткі критерії розмежування одномандатних виборчих округів;
- та більш ефективні норми покарання за серйозні порушення виборчого законодавства.
У липні 2013 року було прийнято чергові поправки до закону про вибори, зокрема деякі обмежувальні заходи щодо підвищення прозорості фінансування виборчих кампаній.
Неочікувані вибори разом із анексією Криму потребували прийняття змін до виборчого законодавства. Парламентські вибори відбулися у жовтні 2014 року за паралельною змішаною системою, незважаючи на попередні вимоги її реформування.
Після закінчення президенства Віктора Януковича у лютому 2014 року внаслідок подій Євромайдану, на 25 травня 2014 року були призначені позачергові президентські вибори. Неочікувані вибори разом із анексією Криму потребували прийняття змін до виборчого законодавства. Парламентські вибори відбулися у жовтні 2014 року за паралельною змішаною системою, незважаючи на попередні вимоги її реформування. Однак після відновлення конституційних норм зразка 2004 року в лютому 2014 року знову було введено в дію положення згідно якого депутати втрачають свій мандат, якщо вони не приєднаються або залишать фракцію політичної партії, в складі якої вони були обрані, не зважаючи на неодноразову критику цього положення Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ, що суперечить міжнародним стандартам та основним свободам.
У листопаді 2014 року основні політичні партії в Україні домовилися змінити виборчу систему із змішаної на пропорційну. У жовтні 2015 року парламент ухвалив низку поправок, спрямованих на боротьбу з корупцією, включаючи положення щодо фінансування політичних партій та виборчих кампанії. Зокрема, в поправках була внесена система прямого державного фінансування політичних партій у відповідь на попередні рекомендації ОБСЄ/БДІПЛ.
Під час підготовки до місцевих виборів у 2015 році, новий закон про місцеві вибори був прийнятий лише за чотири місяці до дня виборів у прискореному порядку, без публічних дебатів. Закон запровадив три виборчі системи, збільшив прохідний поріг з 3% до 5%, обмежив права незалежних кандидатів та забезпечив можливості для відкликання місцевих рад та мера. Незважаючи на те, що закон запровадив 30-відсоткову гендерну квоту, вона не включала санкції для тих, хто не дотримувався цієї норми. ОБСЄ/БДІПЛ зазначила, що правова система не відповідає деяким зобов’язанням перед ОБСЄ/БДІПЛ та Радою Європи і не забезпечує цілісність ключових аспектів виборів.
Виборча система сьогодні
Виборча реформа в Україні продовжується дотепер. Найбільшої підтримки серед депутатів та громадськості здобув законопроект № 1068-2, який отримав більше голосів, ніж інші законопроекти, що розглядалися парламентом, але недостатньо для прийняття. В законопроекті 1068-2 передбачалась повністю пропорційна система з відкритими регіональними списками та зменшення прохідного порогу до 3%.
Найбільшої підтримки серед депутатів та громадськості здобув законопроект № 1068-2, який отримав більше голосів, ніж інші законопроекти, що розглядалися парламентом, але недостатньо для прийняття. В законопроекті 1068-2 передбачалась повністю пропорційна система з відкритими регіональними списками та зменшення прохідного порогу до 3%.
Систему одномандатних виборчих округів в українському політичному контексті широко критикували як зацікавлені сторони, так і міжнародні експерти. Проблема одномандатних виборчих округів в тому, що вона забезпечувала прихід до влади депутатів, які представляли інтереси бізнесу, а не електорату. Ця система також призвела до непропорційних результатів голосування, наприклад, у 2014 році, коли лише блок Петра Порошенка та Народний фронт здобули значну кількість місць по одномандатних виборчих округах (69 – для Блоку Петра Порошенка та 18 – для Народного фронту). У той же час партія “Свобода” пройшла в парламент лише тому, що отримала 6 місць на одномандатних виборчих округах, не подолавши прохідний поріг у 5% з результатом 4,71%. З іншого боку, перехід до пропорційної системи дозволить більш точно відображати виборчі вподобання електорату і не дозволить правлячій партії отримувати додаткові бонуси за рахунок використання адміністративного ресурсу.
Впровадження системи відкритих списків дозволить виборцям голосувати за конкретних кандидатів з партійного списку. Використання систем відкритих списків в інших країнах розглядається як спосіб заохотити депутатів до відповідальності перед виборцями, а не перед партійною елітою. Хоча прибічники системи висловлюють сподівання, що це допоможе компенсувати брак внутрішньої демократії, в контексті України це також може призвести до проблем. Оскільки окремі кандидати повинні будуть конкурувати із своїми однопартійцями які також в списку, це може призвести до аналогічних корупційних дій, які раніше використовувались на одномандатних виборчих округах.
Впровадження регіональних списків могло б сформувати певну прив’язку депутата до його територіального виборчого округу, при цьому не зосереджуючись досить вузько на географічному аспекті. Регіональні списки також повинні заохочувати представництво електорату за географічною ознакою в парламенті, що важливо з урахуванням розміру та різноманітності України.
Впровадження регіональних списків могло б сформувати певну прив’язку депутата до його територіального виборчого округу, при цьому не зосереджуючись досить вузько на географічному аспекті.
Прохідний поріг до парламенту буде важливим визначальним чинником того, скільки партій увійде до парламенту, і в якій мірі до парламенту зможуть потрапляти нові політичні гравці. Існуючий прохідний поріг у розмірі 5% може не допустити проходження в парламент нових партій, але допомагає консолідувати сторони, які проходять цей порог, що може сприяти більшій стабільності коаліційного уряду. Нижчий поріг, наприклад 3%, може заохочувати нові політичні сили та еліти до входження в політичний естеблішмент і парламент, але також може збільшити фрагментацію парламенту, оскільки у ньому буде представлено більше партій. За результатами парламентських виборів 2014 року, поріг у 3% дозволив 10 партіям увійти до парламенту, що на 4 партії більше ніж з порогом у 5%.
Повністю пропорційна система швидше за все збільшить кількість жінок у парламенті. На парламентських виборах 2014 року з 450 депутатів лише 50 жінок отримали місця у парламенті. Що складає лише 11%. 48 з них були обрані за пропорційною системою і лише 2 жінки перемогли на мажоритарних округах. Хоча існувала квота для пропорційної системи, за якою 30% списку мають бути жінки, їхні місця у списках не були зазначені в положеннях, а механізмів застосування цієї квоти не існувало.
Можливі наслідки реформи виборчого законодавства
Виборча реформа не може гарантувати тотального оновлення політичного естеблішменту, але може забезпечити функціонування механізмів, які цьому сприяють.
Пропорційна виборча система може сприяти плюралізму в парламенті і забезпечить кращі шанси для нових політичних сил потрапити до влади. В той же час, низький прохідний поріг дозволить представити більшу кількість політичних партій в парламенті. Хоча тут існує небезпека надмірної роздробленості, що може впливати на формування коаліції.
Збільшення участі жінок у політичному процесі може сприяти політичному оновленню, оскільки в більшості політичних структур переважають чоловіки.
Збільшення участі жінок у політичному процесі може сприяти політичному оновленню, оскільки в більшості політичних структур переважають чоловіки. Тимчасові заходи, такі як обов’язкові гендерні квоти до парламентських виборів, можуть підвищити представництво жінок.
Рівний доступ до засобів масової інформації залишається ключовим питанням для нових політичних сил. Незважаючи на поширення використання соціальних мереж, традиційні ЗМІ зберігають потужний вплив. Проблема в тому, що традиційні ЗМІ часто знаходяться у власності правлячих політиків і пов’язаних з ними олігархів. Це значно ускладнює можливості для проведення передвиборчої кампанії для нових політичних сил.
Рекомендації щодо реформування виборчої системи
- Визначити нові шляхи заохочення та підтримки внутрішньої партійної демократії. Зокрема через посилення уваги міжнародних спостережних місій до цієї проблеми та посилення підтримки ЄС щодо програмного забезпечення формування партій, в тому числі на місцевому рівні.
- Забезпечити політичну вагу рекомендаціям Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо реформи виборчої системи. Забезпечити прозорість процесу домовленостей щодо реформування виборчої системи.
- Більш активно співпрацювати з ОБСЄ/БДІПЛ щодо вдосконалення механізмів моніторингу виконання рекомендацій.
- Покращити умови участі жінок у політичному процесі через реформування виборчої системи. В тому числі, впровадження тимчасових заходів на виборах, таких як обов’язкові гендерні квоти та механізми фінансування преференційних кампаній.
- Заохочувати політичну, технічну та фінансову підтримку розвитку сильних та підзвітних урядових інституцій, включаючи незалежну судову систему, прокуратуру, органи регулювання політичних кампаній та політичних фінансів, орган контролю над ЗМІ та неупереджене управління виборами.
- Заохочення громадських організацій до просування підзвітності, моніторингу та відповідальності політиків перед громадськістю (реформа виборчої кампанії, моніторинг політичних фінансів, моніторинг судової реформи, моніторинг засобів масової інформації) протягом всього виборчого циклу, у тому числі у міжвиборчий період. Також підтримувати фінансування розвитку місцевих громадських організацій, які безпосередньо взаємодіють із громадянами та заохочують їх брати активну участь в політичному житті.
- Захищати та заохочувати розвиток незалежних ЗМІ і створення сприятливого медіа-середовища. Підтримка журналістських розслідувань особливо корисна для протидії політичній корупції.
- 8) Сприяти своєчасному розгляду парламентом законопроекту про право голосу вимушених переселенців відповідно до міжнародних зобов’язань та рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ.
- 9) Подальша реалізація пріоритетних рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ, включно з необхідністю зміни складу Центральної виборчої комісії, повного перегляду виборчого законодавства для формування єдиного виборчого кодексу та прийняття гендерної квоти у парламенті.
