Від ідеї до порядку денного: шлях урядових актів

Приклади європейських країн — Польщі, Чехії, Словенії, Естонії та Литви — дозволяють побачити конкретні кроки, що забезпечують якісний та прозорий процес підготовки урядових актів та їхнє ухвалення. Серед них єдиний центр юридичної оцінки (в українських умовах це може бути Мін’юст, Секретаріат Кабміну чи окремий новий орган), обов’язкове оприлюднення всього пакета документів, що супроводжують проєкт акта, на одному порталі, ширшу оцінку впливу для всіх сфер, реальні консультації з громадськістю та моніторинг після ухвалення акта. 

На основі даних міжнародних досліджень (передусім це Звіт Єврокомісії за 2025 рік про прогрес України в межах Пакета розширення ЄС, звіт SIGMA «Public Administration in Ukraine» за 2023 рік), а також результатів соціологічних опитувань бізнесу й експертних оцінок Центру політико-правових реформ (ЦППР) та Офісу ефективного регулювання (BRDO) можна виокремити п’ять ключових проблем, які гальмують якість урядової нормотворчості від розробки законопроєктів до ухвалення постанов.

Перша проблема — відсутність «повного циклу» формування політики. Європейська комісія (стор. 26 Звіту ЄК) зазначає, що уряд має посилити моніторинг впровадження політики та законодавства. Також ЄК наголошує на відсутності системи стратегічного планування (стор. 25 Звіту ЄК) і недостатній доказовості політики (evidence-based policymaking) (стор. 25 Звіту ЄК). Експерти Центру політико-правових реформ підкреслюють, що якісна нормотворчість можлива лише тоді, коли уряд дотримується повного циклу — від аналізу проблеми до консультацій, оцінки впливу й подальшого моніторингу результатів. Без цього рішення залишаються поверхневими, а документи — неякісними.

Друга — розмита відповідальність міністерств за свої законодавчі ініціативи. Єврокомісія вказує на слабку роль уряду в законодавчому процесі (стор. 25 Звіту ЄК): більшість законопроєктів подаються народними депутатами, і часто законопроєкти, підготовлені міністерствами, до парламенту подають не від імені уряду, а через окремих депутатів. Адже, в такому разі проєкт акту не потрібно погоджувати з іншими органами (про процес погодження далі у статті). Така практика «обмежує відповідальність міністерств за законодавчі ініціативи» (стор. 37 звіту SIGMA). В результаті уряд втрачає контроль за якістю й послідовністю своїх рішень.

Третя важлива проблема стосується аналізу впливу під час підготовки нормативних актів. Європейська комісія зазначає, що якість пояснювальних записок та оцінок впливу, що супроводжують законодавчі пропозиції, залишається низькою та має бути покращена (стор. 25 Звіту ЄК). Формально в Україні діє процедура оцінки регуляторного впливу (ОРВ), але вона застосовується лише до тих документів, які впливають на бізнес. В ідеалі такий аналіз мав би охоплювати не лише бізнес, а всі сфери, на які впливає документ, — від соціальної політики до фінансів і державного управління — й оцінювати, як нові рішення впливатимуть на громадян, бюджет чи державні інституції. До того ж, у 2022 році депутати вилучили із законодавства вимогу проводити ОРВ для актів, що імплементують регламенти ЄС. Таке виключення можна пояснити необхідністю пришвидшити ухвалення актів для імплементації Угоди про асоціацію, оскільки підготовка ОРВ потребує додаткових зусиль і часу. Це створило ризик, що значна частина законопроєктів і постанов, пов’язаних із євроінтеграцією, будуть ухвалені без належної оцінки їхніх наслідків. Звіт SIGMA (стор. 37) наголошує, що система оцінювання впливу в Україні залишається фрагментованою: міністерства готують паралельно і пояснювальні записки, і аналіз регуляторного впливу, часто з однаковою інформацією. А в результаті рішення ухвалюються без єдиного комплексного аналізу всіх ризиків, варіантів і наслідків. 

Четверта — формальний характер консультацій із громадськістю. Міністерства часто публікують проєкти законів і постанов, але роблять це вибірково й без чітких правил, і лише для тих, що мають вплив на бізнес. У звіті SIGMA (стор. 68) зазначено, що вимога проводити публічні консультації «залишається недостатньо врегульованою, а обов’язок консультувати всі проєкти законів і підзаконних актів — не встановлений». Через це частина документів узагалі не обговорюється з громадськістю, а сам процес виглядає як формальність, особливо у воєнний час. Насправді публічні консультації урядових проєктів законів чи постанов, які стосуються прав і свобод людини, витрат бюджету, суспільно-економічного становища держави та стратегічних документів, проводити обов’язково, але під час воєнного стану цю вимогу можна не виконувати.

Четверта — слабка дисципліна ухвалення підзаконних актів. Після ухвалення закону Верховною Радою уряд часто не забезпечує вчасного ухвалення постанов, які потрібні для його реалізації. За підрахунками SIGMA, у 2021 році уряд ухвалив лише 33% обов’язкових підзаконних актів, а в 2022 — всього 11%. Тобто значна частина законів залишається «на папері» й на практиці не працює як задумано.

П’ята — регуляторний тиск і зловживання законодавчими нормами на практиці. Опитування BRDO серед 807 компаній показало, 56,3% представників бізнесу вважають законодавство недосконалим, а 25% думають, що посадовці зловживають регуляторними нормами. Серед головних бар’єрів — заплутане галузеве регулювання і надмір дозволів. Це свідчить не лише про проблеми імплементації, а й про низьку якість самих правил, які створюють можливості для маніпуляцій.

Щоб зрозуміти, через що виникають проблеми, зазначені вище експертами та міжнародними партнерами, варто подивитись, які саме документи створює уряд і як це має відбуватися згідно з його Регламентом.

Кабінет Міністрів розробляє законопроєкти, які потім має зареєструвати у парламенті, а також самостійно готує та ухвалює постанови та розпорядження (внутрішні документи — рішення, протоколи тощо — Кабміну не є НПА). 

Конституція визначає, що законами регулюються права і свободи людини, громадянство, податки, бюджетна система, основи власності, організація виконавчої влади, оборона і безпека, зовнішня політика, праця, освіта, охорона здоров’я та інші сфери. Отже, якщо йдеться про нові правила, уряд готує законопроєкт.

Постанови — це підзаконні акти, тобто документи, які деталізують, пояснюють і доповнюють закони, встановлюючи чіткі правила їх виконання. Наприклад, постановами визначають, як працюють державні програми, як нараховують субсидії чи за якими процедурами діють органи влади. Крім того, постанови можуть запроваджувати експерименти чи пілотні проєкти, за результатами яких згодом розробляється законодавство.

Розпорядження — це разові організаційні рішення, наприклад про виділення коштів, створення комісії або затвердження плану дій. 

Історично уряд мав і ширші повноваження: у 1992–1993 роках він ухвалював декрети, які фактично прирівнювалися до законів. Після завершення перехідного періоду ця практика припинилася, і сьогодні Кабмін діє лише в межах підзаконних актів.

Переважну більшість документів фактично готують міністерства. Інколи НПА можуть розробляти секретаріат КМУ або робочі групи з представників центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Вони розробляють проєкти постанов, розпоряджень і проєкти законів (див. малюнок 1). 

За даними законодавчої статистики ВРУ, щороку Кабінет Міністрів опрацьовує тисячі нормативно-правових актів — від проєктів законів, постанов і розпоряджень до наказів міністерств. Загальна кількість актів, підготовлених міністерствами, сягає кількох тисяч на рік. Так, у 2024 році уряд ухвалив 1494 постанов, 1319 розпоряджень, розробив і зареєстрував у парламенті 176 законопроєктів. У середньому це близько 12 актів на день, що є доволі значним організаційним та аналітичним навантаженням на апарати міністерств та уряд. Крім того, міністерства розробляють ще і власні акти — накази. За таких обсягів кожен подальший етап — від ініціалізації до ухвалення — потребує чіткої процедури та координації.

Далі розглянемо, як урядові документи проходять три ключові етапи — ініціалізацію, погодження та ухвалення.

Початок роботи над проєктом

Будь-який урядовий документ починається з поштовху. Це може бути вимога закону, який прямо доручає Кабміну щось розробити. Це може бути рішення Верховної Ради чи Президента, міжнародні зобов’язання України, як-от виконання Угоди про асоціацію з ЄС чи Меморандуму з МВФ, або ж певна потреба, яку помітили міністерства, як-от необхідність врегулювати нову сферу (наприклад, оподаткування віртуальних активів) чи змінити чинний порядок регулювання (наприклад, порядок виплати пенсій).

На цьому етапі уряд вирішує, який документ потрібен. Конституція визначає, що законами регулюються права і свободи людини, громадянство, податки, бюджетна система, основи власності, організація виконавчої влади, оборона і безпека, зовнішня політика, праця, освіта, охорона здоров’я та інші сфери. Отже, якщо йдеться про нові правила, уряд готує законопроєкт і подає його до парламенту.

Якщо ж рамки вже визначені законом і треба тільки прописати порядок їх виконання, готують постанову чи розпорядження Кабміну.

Далі Кабмін призначає відповідального за розробку акта. Зазвичай це профільне міністерство. Наприклад, у питаннях оборонних підприємств головним розробником є Міністерство оборони, у питаннях зарплат бюджетників — Міністерство економіки, а для державних банків — Міністерство фінансів. Якщо тема стосується кількох сфер, уряд визначає, яке міністерство головне, а інші долучаються як співрозробники.

Щоб текст не писався «в кабінеті однієї людини», розробник може створити робочу групу з підготовки законопроєкту чи проєкту постанови. Регламент не встановлює жодних правил чи критеріїв відбору членів робочої групи (тобто їх запрошує розробник на свій розсуд), але передбачає, що туди можуть входити представники різних міністерств, науковці чи експерти, а іноді громадські організації. Наприклад, якщо документ стосується освіти, логічно залучити не лише чиновників Міносвіти, а й представників освітніх закладів.

Паралельно із розробкою проєкту закону чи проєкту постанови розробник готує перший пакет супровідних документів: пояснювальну записку, довідку відповідності зобов’язанням України у сфері євроінтеграції та праву ЄС (acquis ЄС), а якщо проєктом акта передбачено внесення змін до інших актів — порівняльну таблицю. У пояснювальній записці викладають, чому цей документ потрібен і які проблеми він вирішить. Якщо реалізація потребує грошей, до пояснення розробник додає фінансово-економічні розрахунки, які пізніше перевіряє Міністерство фінансів. Якщо документ стосується бізнесу, розробник складає аналіз регуляторного впливу — тобто пояснення, як зміняться умови роботи підприємців, яке згодом перевіряє Державна регуляторна служба. Якщо документ стосується прав людини, гендерної рівності чи недискримінації, то розробник це прямо зазначає, а згодом Мін’юст перевіряє ці норми документа.

Погодження (узгодження позицій і експертизи)

Коли текст підготовлено, починається етап погодження. Погодження не потрібне для урядових актів технічного та кадрового характеру — зокрема щодо призначень, змін у складі делегацій і комісій, у складі управління державними підприємствами та банками, а також створення урядових комісій чи зміни уповноваженої особи для підписання міжнародного договору. Для всіх інших розробник має зібрати позиції (висновки та пропозиції) всіх органів влади, яких стосується документ. Для цього він надсилає проєкт із пояснювальною запискою і супровідними документами до Міністерства економіки, Мінфіну, Мінцифри. Паралельно нарада державних секретарів визначає, до яких іще органів влади, крім трьох «обов’язкових» міністерств, необхідно надіслати проєкт залежно від сфери регулювання акта. Наприклад, якщо проєкт акта стосується освіти, його надсилають до Міносвіти, якщо соціальної сфери – до Мінсоцполітики тощо. Також обов’язково всі проєкти актів переглядають Міністерство юстиції і Національне агентство з питань запобігання корупії (НАЗК), але про це нижче. 

Мінекономіки оцінює вплив на економічний розвиток і соціальні показники, Мінфін перевіряє фінансово-економічні розрахунки й оцінює навантаження на державний чи місцеві бюджети, Мінцифри переглядає відповідність засадам державної політики цифрового розвитку, а Мін’юст проводить правову експертизу проєкту НПА.

НАЗК проглядає кожен проєкт нормативного акта, щоб визначити, чи потрібна йому антикорупційна експертиза. Якщо потрібна, НАЗК проводить експертизу й надсилає висновки розробнику. Крім тогоНАЗК регулярно публікує такі висновки. Державний орган відповідає НАЗК письмово: підтримує його висновки без зауважень, підтримує із зауваженнями або не підтримує. 

Погодження — це найскладніший і найдовший процес підготовки проєкту документа до політичного голосування. Воно показує, чи вписується проєкт у законодавство і зобов’язання перед ЄС, чи «підйомний» він для бюджету, чи відповідає засадам цифровізації, чи не створює корупційних лазівок, і як на нього реагує суспільство. Коли ці фільтри пройдені, пакет іде на розгляд уряду. 

Крім того, Регламент КМУ визначає, що проєкти актів, які впливають на соціально-трудові відносини, розробник направляє всеукраїнським об’єднанням профспілок і роботодавців. Якщо проєкт зачіпає питання місцевого самоврядування, його надсилають всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування. Документи, які регулюють права осіб з інвалідністю, отримують на погодження урядовий уповноважений з прав осіб з інвалідністю та всеукраїнські громадські організації осіб з інвалідністю. Втім, переліку таких організацій немає, тому, імовірно, документи розсилаються на розсуд розробника. Якщо акт зачіпає сферу науки і технологій, його надсилають до Наукового комітету Нацради з питань розвитку науки і технологій, а якщо він стосується державної мови — до уповноваженого із захисту державної мови.

Окремий напрямок — відповідність праву ЄС. Якщо документ стосується зобов’язань за Угодою про асоціацію, розробник готує довідку і таблицю відповідності, а Урядовий офіс євро- та євроатлантичної інтеграції перевіряє точність цієї таблиці і у разі потреби надає рекомендації про доопрацювання проєкту акта. Якщо розробка акта передбачена в додатку до Угоди про асоціацію, Секретаріат КМУ надсилає проєкт до Єврокомісії на консультації; зауваження ЄК або враховуються, або автор письмово обґрунтовує, чому ні.

Для проєктів, що зачіпають бізнес (крім проєктів з Угоди про Асоціацію), ініціатор має зробити Аналіз регуляторного впливу. Текст акту та цей аналіз публікують на сайті розробника, де щонайменше місяць бізнес та громадськість можуть лишити свої зауваження. Потім розробник звітує, які з коментарів урахував. Після цього Державна регуляторна служба (ДРС) проводить власну оцінку відповідності проєкту принципам державної регуляторної політики та надає свій висновок. Якщо рекомендації ДРС не були враховані, Служба може повернути проєкт акта на доопрацювання.

Публічні консультації — обов’язкова частина погодження (на час воєнного стану призупинена) для рішень, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, прав і свобод людини, адмінпослуг, витрат бюджету, стратегічних документів. Міністерство публікує проєкт на своєму сайті, мінімум 15 днів збирає думки громадян та організацій і враховує їх у своїй роботі. У воєнний час для оборонних і термінових рішень із цього правила можуть робити винятки.

Процедура погодження із зацікавленими органами відбувається в електронному модулі взаємодії (СЕВ ОВВ), де видно, хто що погодив і які правки надав. Загалом можливі три опції: погоджено без зауважень, погоджено із зауваженнями та не підтримано. 

На практиці міністерства рідко отримують формально негативні висновки від інших органів — здебільшого надходять рекомендації та зауваження, які враховують під час доопрацювання. 

Коли позиції різняться і представники різних органів влади не можуть домовитися про формулювання у документі, автор проєкту проводить узгоджувальні зустрічі. Їх також можуть організовувати Секретаріат КМУ або урядові комітети, які складаються з кількох залучених міністерств і не потребують збору всього складу Кабміну. За результатом складають протокол розбіжностей: це перелік формулювань у документі, щодо яких сторони не зійшлися, із альтернативними формулюваннями. 

Якщо після врахування зауважень документ суттєво змінився, й це впливає на раніше погоджені положення, доводиться робити повторне погодження тієї частини документа, яку переробили. Під час воєнного стану члени Уряду можуть вносити на розгляд Кабінету Міністрів проєкти актів без повторного погодження.

Строки погоджень залежать від складності документа — як правило, це не менше 10 днів. Якщо документ ініціативний (тобто проєкт готує орган влади за власною ініціативою, коли бачить проблему у своїй сфері та пропонує її рішення без зовнішнього доручення чи вказівки), термін становитиме 20 днів. Для надзвичайних ситуацій (проєкти, пов’язані із надзвичайними ситуаціями, загрозою життю або здоров’ю населення) — один день, а у воєнний час щодо оборонних і «життєво небезпечних» питань — навіть шість годин. Мовчання (ненадсилання висновків) у встановлений строк означає, що документ погоджено без зауважень. 

За результатами погодження формується другий пакет супровідних документів до проєкту акта: до першого (пояснювальна записка, таблиця, фінансово-економічні розрахунки, інформаційна довідка щодо відповідності вимогам ЄС і висновки Європейської комісії) додаються матеріали погодження (листи із зауваженнями і пропозиціями та висновками, протоколи розбіжностей і альтернативні варіанти). Увесь цей пакет йде на правову експертизу Міністерства юстиції, яке перевіряє відповідність проєкту акта Конституції і законам, техніку написання, відповідність стандартам Ради Європи щодо прав людини, недискримінації та гендерної рівності. Якщо знаходить невідповідності, повертає з висновком на доопрацювання. Втім, навіть за негативного висновку остаточне слово — за Кабміном, але матеріали Мін’юсту мусять лягти на стіл уряду.

Окірм Мін’юсту, який може повернути документи на доопрацювання, ключову роль в проходженні документа відіграє Секретаріат КМУ. Він контролює дотримання регламентних процедур: наявність усіх погоджень, проведення консультацій, повноту пакета документів та коректність проходження міжвідомчих узгоджень. Якщо Секретаріат виявляє порушення цих процедур, вінможе повернути проєкт розробникові.

У звіті SIGMA (стор. 38) наголошується, що попри формальний розподіл повноважень, функції Мін’юсту та Секретаріату частково дублюються. Це пов’язано з тим, що СКМУ здійснює не лише процедурну перевірку, а й власний «legal scrutiny» — тобто оцінює правову коректність документа на загальному рівні, хоча повноцінна юридична експертиза є компетенцією Мін’юсту. В результаті один і той самий документ аналізують кілька юридичних команд — у міністерстві-розробнику, у Мін’юсті, у Секретаріаті КМУ, а згодом, якщо це урядовий законопроєкт, то і в парламенті. Відсутність єдиного центру юридичної оцінки та часткове дублювання ролей між Мін’юстом і Секретаріатом КМУ ускладнюють проходження урядових рішень і можуть спричиняти затримки.

Розгляд урядом і фінальне рішення

Коли всі погодження й експертизи зібрані, справа доходить до засідання Кабміну. Секретаріат перевіряє повноту пакета і ставить питання в порядок денний. На засіданні розробник коротко доповідає, члени уряду ставлять запитання і одразу голосують. Рішення ухвалюють більшістю від складу уряду; якщо «за» проголосувала половина складу Кабміну, тоді рішення ухвалюється по тому, як проголосував Прем’єр-міністр.

Коли йдеться про постанови й розпорядження, важливо розуміти момент, із якого вони починають діяти. Якщо в самому документі не вказано дату набрання чинності, то постанова набирає чинності з дня офіційного опублікування, а розпорядження — з моменту ухвалення. Офіційні видання для публікації — «Урядовий кур’єр» та «Офіційний вісник України», а також урядовий портал.

Якщо це урядовий законопроєкт, то після схвалення на засіданні уряду його подають до Верховної Ради від імені Кабміну й визначають урядового доповідача, який представляє позицію уряду в комітетах і на пленарному засіданні. Далі законопроєкт реєструють у парламенті та спрямовують до головного комітету.

Уряд супроводжує свій законопроєкт на всіх стадіях: дає пояснення парламентським комітетам, реагує на зауваження Головного науково-експертного управління ВР, допомагає формулювати узгоджені правки між першим і другим читаннями.

Після подання до парламенту уряд може відкликати свій законопроєкт до включення в порядок денний сесії. Якщо його вже включено, але перше читання ще не відбулося, зняти проєкт із розгляду можна тільки рішенням Верховної Ради. У разі відставки Кабміну всі подані ним законопроєкти, які не встигли пройти перше читання, вважаються відкликаними — за потреби новий склад уряду подає їх заново. Уряд Дениса Шмигаля за період з 04.03.2020 до 16.07.2025 зареєстрував 1070 законопроєктів, з яких 370 ухвалили, 355 зняли з розгляду в день відставки уряду, а решту зняв з розгляду ще уряд Шмигаля або вони пройшли перше читання і тепер чекають подальшого розгляду.

Отже, для підзаконних актів «фініш» — це голосування уряду й офіційне опублікування, після чого норми починають працювати. Для законопроєктів «фініш» у Кабміні — це лише старт у парламенті: подання, робота з комітетами, читання і доопрацювання до остаточного голосування у Верховній Раді.

Процедура розробки та погодження проєктів наказів Міністерствами така ж, як і для підготовка проєктів постанов (розпоряджень) і законопроєктів. Різниця лише на останньому етапі ухвалення: накази не затверджує Кабмін, а підписує міністр або керівник органу. Накази — це внутрішня нормотворчість міністерства або державних служб, агентств, інспекцій, а не акти Кабміну. Тому жодного етапу подання проєкту до Секретаріату КМУ, внесення до порядку денного, погодження на урядовому комітеті чи перевірки Секретаріатом не відбувається. Єдиний зовнішній «контролер» для наказів — Мін’юст. Розробник обов’язково подає підготовлений проєкт наказу із супровідними документами (текст, пояснювальна записка, довідка про погодження, висновки зацікавлених органів) на державну реєстрацію до Міністерства юстиції. Мін’юст перевіряє (до 15 днів) відповідність наказу законам, постановам і правилам юридичної техніки і реєструє наказ. Якщо ж Мін’юст повертає його на доопрацювання, то строки реєстрації можуть затягнутися до кількох місяців. Після реєстрації та офіційного опублікування такий наказ набирає чинності. 

Міжнародний досвід нормотворчої діяльності урядів

Для порівняння ми обрали п’ять європейських країн близьких до України за структурою уряду й типом політичного устрою: Польща, Чехія, Словенія, Естонія та Литва. У всіх них уряд є суб’єктом законодавчої ініціативи та автором підзаконних актів. Загальна логіка процесу виглядає подібно: профільне міністерство готує проєкт, він проходить міжвідомче погодження, юридично-технічну експертизу та консультації із зацікавленими сторонами, після чого виноситься на розгляд уряду, який ухвалює акт або подає його до парламенту з визначеним урядовим доповідачем. Водночас кожна країна має свої відмінності, які формують різний рівень прозорості й публічності урядових рішень.

Порівняльний аналіз урядової законодавчої активності у Польщі та Україні (див рисунки 3-4 нижче) свідчить, що в Україні частка урядових законопроєктів серед усіх зареєстрованих становить у середньому близько 20 %, тоді як у Польщі — майже половину (≈49%) (див. рисунок 4).

Водночас рівень ухвалення урядових ініціатив у Польщі надзвичайно високий — понад 93 % урядових проєктів стають законами. В Україні цей показник становить приблизно 33 %, що все ж удвічі вище, ніж загалом для законопроєктів (≈17 %).

Це означає, що навіть за відсутності домінування урядових ініціатив, урядові законопроєкти в Україні відзначаються вищою якістю й більшою спроможністю пройти парламентські процедури порівняно з депутатськими.

Така різниця зумовлена тим, що урядові проєкти готуються із залученням профільних міністерств, мають фінансово-економічні обґрунтування, проходять погодження в Мін’юсті й інших органах влади та мають вищий ступінь технічної готовності й узгодженості з бюджетом.

Куди прагнути Україні

Отже, Україна вже має базові елементи нормотворчого процесу — Регламент Кабміну, пояснювальні записки, аналіз регуляторного впливу, громадські консультації, — однак вони діють фрагментарно. Європейський досвід показує, що ефективна нормотворчість спирається на три головні принципи: якість, прозорість і підзвітність. Якість забезпечується передусім наявністю єдиного професійного центру нормопроєктної експертизи, юридичної техніки, обов’язкових консультацій. Прозорість означає, що процес підготовки рішень відкритий і зрозумілий для громадськості: видно, які позиції подають міністерства і які зауваження надходять. Підзвітність полягає в тому, що урядові органи не лише публікують проєкти актів, а й пояснюють, чому пропонують саме такі норми, які аргументи врахували, яких результатів очікують. Тому на цих принципах варто будувати українську систему ухвалення нормативних актів.

Щоб перейти до якісного процесу, потрібно почати з повного циклу формування політики. Кожне урядове рішення має починатися з аналізу проблеми, цілей і можливих варіантів розв’язання. Якщо йдеться про масштабні реформи, перед підготовкою законопроєкту варто публікувати концепцію чи «намір» — зрозумілий текст із викладенням проблеми, завдань і очікуваних наслідків. Після ухвалення закону чи постанови важливо не «забувати» про документ, а повертатися до нього через пів року, рік і п’ять років, оцінюючи, чи спрацювало рішення, чи досягнуто цілей, які показники виконано, які проблеми виникли і що потрібно змінити. Такий підхід дозволить бачити реальний ефект рішень, а не лише факт їх ухвалення.

Крім того, варто підвищити якість законопроєктів та постанов. Для цього потрібен єдиний центр, який контролюватиме юридичну якість урядових актів. Це можу бути Мін’юст, Секретаріат КМУ або новий спеціалізований орган за прикладом польського урядового офісу законотворення. Він має супроводжувати документ від ідеї до ухвалення, стежити за єдністю термінології, структурою текстів і відповідністю вимогам законотворення і регламенту. Така модель прибире дублювання між органами, пришвидшить підготовку документів і зменшить ризики помилок.

Не менш важливо перетворити аналіз впливу на змістовний документ, а не формальність. Сьогодні оцінювання впливу стосується переважно бізнесу, але має охоплювати всі сфери — економіку, бюджет, довкілля, соціальні наслідки, права людини, державне управління. Документи з великим впливом повинні мати єдиний комплексний аналіз, а не набір окремих довідок у різних сферах.

Окрема увага — консультаціям із громадськістю. Вони мають стати реальним способом почути суспільство, а відбуватися «для галочки». Уряд має не лише публікувати проєкти, а й потім пояснювати, які пропозиції отримав, що врахував і що відхилив. У термінових ситуаціях строки можна скорочувати, але це слід робити відкрито і з поясненням причин.

Ще один крок — навести лад із підзаконними актами. Наприклад, за повідомленням медіа тестування системи еАкциз не розпочалося на початку цього року через те, що досі не ухвалені всі підзаконні акти, що мають регулювати роботу Електронної системи. Закони не працюють, якщо уряд не ухвалює необхідні постанови. Тому потрібно встановити чіткі строки для погодження, консультацій, експертиз і контролювати їх через урядову електронну систему.

Паралельно варто зменшити регуляторну плутанину й тиск на бізнес. Тут допоможе повна прозорість. Єдиний вебпортал уряду, де публікуватимуться всі проєкти актів разом із пояснювальними записками, аналізами впливу, висновками Мін’юсту, Мінфіну, Мінекономіки, ДРС, НАЗК та інших органів влади з результатами консультацій, дисциплінуватиме весь процес. Перехід до нового етапу підготовки має бути можливим лише після того, як усі документи доступні онлайн. Якщо пакет документів неповний або надійшов із порушенням правил, він не має потрапляти до порядку денного уряду. 

Усю цю систему повинна підтримувати не лише процедура, а й практика. Тільки тоді урядові рішення стануть послідовними, обґрунтованими, відкритими й такими, що реально працюють після ухвалення.