Криза пайової участі. Аномалії будівельного ринку Києва

Минулого року від пайової участі бюджет розвитку Києва отримав рекордні 793 млн. гривень. Але у першому кварталі цього року – лише 21 млн., або 1/37 частину минулорічних надходжень (див. діаграму [1]).

Провальні показники надходжень від пайової участі у першому кварталі 2018 року свідчать про глибоку кризу у адмініструванні одного з найважливіших джерел [2] фінансування розвитку столиці. Чим вона викликана?

Єдина ставка 4 відсотки і тимчасова 50-відсоткова знижка

Історично порядок розрахунку та граничний розмір пайової участі у місті Києві щорічно затверджувався рішенням Київради про бюджет на відповідний рік, але починаючи з січня 2017 року столиця отримала новий окремий документ – «Порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників у розвитку інфраструктури міста Києва»[3].

Саме з цього моменту у Києві існує єдина ставка пайової участі — 4 відсотки незалежно від типу об’єкта. Однак за наполяганням будівельного лобі протягом першого року дії нового порядку був встановлений понижуючий коефіцієнт 0,5. Тобто у 2017 році ставка фактично складала лише 2 відсотки, що було значним зменшенням навантаження на забудовників як житлових, так і особливо нежитлових об’єктів, для яких ставка зменшилася вп’ятеро.

Саме з цього моменту у Києві існує єдина ставка пайової участі — 4 відсотки незалежно від типу об’єкта. Однак за наполяганням будівельного лобі протягом першого року дії нового порядку був встановлений понижуючий коефіцієнт 0,5. Тобто у 2017 році ставка фактично складала лише 2 відсотки, що було значним зменшенням навантаження на забудовників як житлових, так і особливо нежитлових об’єктів, для яких ставка зменшилася вп’ятеро.

Позитивний ефект цих змін негайно знайшов відображення у місці України у рейтингу Всесвітнього банку простоти ведення бізнесу. Україна піднялася одразу на 105 пунктів за показником «Отримання дозволів на будівництво», завдяки чому покращила своє становище у загальному рейтингу на 4 позиції – з 80 до 76 місця.  

Ще більш несподіваний вплив ці зміни мали на динаміку наповнення бюджету міста. Замість пропорційного подвійного скорочення доходів бюджету у 2017 році зафіксували зростання надходжень від пайової на 70% порівняно із попереднім роком – на стільки само надходження збільшились у 2016 році порівняно з попереднім 2015.

Як свідчить статистика темпів введення в експлуатацію готового житла, частково причиною цього успіху було суттєве (на 29.9%) зростання обсягів введеного в експлуатацію житла саме у 2017 році. Але історія цього успіху несподівано для багатьох обірвалась у 2018 році [4]: 

Аномальна амплітуда коливань динаміки будівництва житла у Києві і крива Лаффера

Парадоксально, але динаміка росту, яку будівельний ринок продемонстрував у 2017 році, не тільки не збереглася у першому півріччі 2018 року, але навпаки обернулася на протилежний тренд: вражаючі 64% падіння. Це є найгірша у країні динаміка: в той час як в середньому в країні темпи введення в експлуатацію готового житла зменшились на 30 відсотків, у Києві темпи уповільнення випереджають середні по країні більш ніж удвічі.

На цьому тлі 2017 рік виглядає аномально: відносно попереднього року ріст майже на третину, а відносно першого півріччя року наступного – падіння на майже дві третини. Це майже стопроцентна амплітуда коливання за відносно невеликий період у півтора роки!

Очевидно, що ця аномалія не може мати виключно економічне пояснення, адже в середньому по країні за той самий період амплітуда коливання склала лише 35% (без врахування показників Києва) – цифра хоча і значна, але все ж таки втричі (!) менша за столичну.

Можу припустити, що ці аномальні коливання пояснюються бажанням забудовників зекономити на пайовій. Щоб скористатися знижкою, забудовники пришвидшували оформлення паперів щодо здачі об’єктів в експлуатацію до закінчення року, в якому спливав термін дії знижки. Деякі ж банально сплачували пайову авансом,  внаслідок чого виник ефект переплати. У грудні 2017 р., коли стало відомо про плани КМДА щодо продовження пільги на наступний рік[5], забудовники  навпаки пригальмували формальну здачу своїх готових об’єктів, очікуючи повернення знижки. Оскільки знижка не була повернена аж до 5 жовтня 2018 року[6], забудовники не поспішали підписувати папери про здачу об’єктів. Отже, знову ж таки на папері, протягом першої половини 2018 року у Києві фіксуємо аномальне падіння темпів будівництва.

Можу припустити, що ці аномальні коливання пояснюються бажанням забудовників зекономити на пайовій. Щоб скористатися знижкою, забудовники пришвидшували оформлення паперів щодо здачі об’єктів в експлуатацію до закінчення року, в якому спливав термін дії знижки. Деякі ж банально сплачували пайову авансом,  внаслідок чого виник ефект переплати.

Якщо це припущення правильне, то можемо сміливо спростувати гіпотезу про те, що розмір ставки зворотно пропорційний величині надходжень — аргумент, на який посилався виконавчий орган, коли пропонував продовжити термін дії знижки ще на два роки, і на який його надихали аномально успішні цифри 2017 року. Ця гіпотеза частково спирається на дослідження економіста А. Лаффера, який доводив, що надходження від податку зростають зі зростанням ставки податку доки ця ставка не досягне критичної межі. Після перетину цієї межі надходження падають через відхід бізнесу «в тінь» або через відмову економічних агентів від бізнесу.

Виконавчий орган чомусь вважав, що 4 відсотки перебувають за критичною межею можливого для будівельників, саме тому зниження ставки може мати ефект підвищення надходжень.

Автор був серед тих депутатів, які вважали цю гіпотезу хибною. По-перше, виконавчий орган не розкрив інформацію про питому вагу[7] переплат у загальній сумі зібраної у 2017 році пайової. По-друге, він також не надав депутатам інформацію про аномальні (і очевидно, штучні) темпи падіння будівництва у Києві, що випереджають середні по Україні у три рази. Якщо б ці цифри були наведені, стала б очевидною маніпулятивна природа аргументу до ефекту Лаффера.

Відтак, автор схиляється до думки, що ініціатива КМДА є скоріше просуванням інтересів забудовників на шкоду інтересам міста, яке потерпає від нестачі фінансування інфраструктурних проектів, але точно не відчуває нестачі нового готового житла[8].

Битва за знижку: компроміс

Отже, ініціатива КМДА щодо продовження пільги на 2018 і 2019 роки зустріла несподіваний опір у Київраді. Спроба знайти голоси на її підтримку у червні 2018 провалилась. Рішення було заблоковано голосами депутатської групи «Київська команда», фракцій Батьківщини і Свободи. Автор статті запропонував правку, суть якої зводилась до того, щоб скасувати пільгу для забудовників житла, але одночасно зберегти її для забудовників нежитлової нерухомості, яка розташована на власних, а не орендованих земельних ділянках забудовників.

Ініціатива КМДА щодо продовження пільги на 2018 і 2019 роки зустріла несподіваний опір у Київраді. Спроба знайти голоси на її підтримку у червні 2018 провалилась. Рішення було заблоковано голосами депутатської групи «Київська команда», фракцій Батьківщини і Свободи.

Оскільки правка також не знайшла підтримки (була заблокована голосами пропрезидентської фракції), жодного рішення не було ухвалено, а забудовники опинились у ситуації невизначеності і знову відклали рішення про введення об’єктів в експлуатацію до остаточного вирішення питання. Бюджет Києва після 70% зростання побачив багатократне (десятки разів!) падіння надходжень, викликане невизначеністю політики міста щодо розміру ставок такого важливого для забудовників платежу.

Втім, правку все ж таки було ухвалено через декілька місяців з другої спроби. Правка набула чинності 5 жовтня цього року (тобто з 1 січня до 5 жовтня 2018р. знижка не застосовувалася, отже забудовники відкладали введення об’єктів в експлуатацію).

Правка і місце України в Рейтингу Всесвітнього банку

Правка побудована навколо необхідності балансування інтересів міста і його мешканців і інтересів збереження Україною її місця у рейтингу простоти ведення бізнесу.

Тут необхідно сказати декілька слів про методологію рейтингу. Пайова участь, яка існує у лічених країнах світу (крім України також існує у Канаді, наприклад) розглядається у цьому рейтингу як додаткові екстраординарні витрати, які уряди певних країн примушують нести забудовників, що вже здійснили стандартні витрати, а саме:

• сплатили ціну за придбання у власність земельної ділянки, забезпеченої підключенням до комунальних мереж, і
• сплачують земельний податок, який збільшується після завершення будівництва за рахунок розширення бази оподаткування через включення до неї площі збудованого об’єкту.

Автори рейтингу не враховують, що в Україні ці стандартні для інших країни витрати забудовники переважно не несуть, а бюджети українських міст не отримують цих стандартних для інших країн і міст надходжень. В Києві діють три важливих винятки, з якими інші країни переважно не знайомі.

По-перше, земельні ділянки під забудову забудовники отримують переважно в оренду, але не купляють. В середньому протягом 2015-2017 років бюджет міста отримував мізерні 96  млн. грн. від продажу земельних ділянок – в 5.8 разів менше, ніж від пайової участі за той самий період.

По-друге, строк, на який земельні ділянки передають в оренду, обмежується, як правило, п’ятьма роками. Це є мінімально необхідний час для завершення будівництва, протягом якого місто отримає від забудовника орендну плату. Після закінчення будівництва орендний контракт припиняється разом із надходженнями від орендної плати. Якщо мешканці нового житлового комплексу вирішують створити ОСББ і відвести земельну ділянку під житловим будинком, то ставка орендної плати для них буде  мінімальною – 0,03%, але у будь-якому випадку відведення земельних ділянок під багатоквартирними будинками є доволі рідким явищем у Києві[9]Б/фЮ.

Після закінчення будівництва орендний контракт припиняється разом із надходженнями від орендної плати. Якщо мешканці нового житлового комплексу вирішують створити ОСББ і відвести земельну ділянку під житловим будинком, то ставка орендної плати для них буде  мінімальною – 0,03%, але у будь-якому випадку відведення земельних ділянок під багатоквартирними будинками є доволі рідким явищем у Києві.

По-третє, власники новозбудованих квартир сплачуватимуть податок на нерухомість за фіксованими (і доволі незначними) ставками, прив’язаними до мінімального розміру оплати праці в розрахунку на квадратний метр квартири, а не до вартості нерухомості. Крім того, найбільш популярна серед покупців площа квартир – до 60 кв.м. – взагалі звільнена від оподаткування.

Іншим прикрим викривленням є апеляція до рейтингу Світового банку людьми, які опікуються інтересами забудовників, що будують житло. Хоча відомо, що рейтинг складається щодо умов отримання дозволу на будівництво нежитлової нерухомості (конкретно – складу).

Останнє, але також важливе: умови кейсу для рейтингу Світового банку передбачають, що земельна ділянка належить забудовнику на праві власності – ситуація, яка, як згадано вище, є доволі рідкісною для Києва.

Отже, запропонована мною поправка повністю відтворила умови кейсу Світового банку, які стали умовами для отримання київським забудовниками знижки до ставки пайової участі. Знижка поширюється на забудовників, які будують нежитловий об’єкт на власній (а не орендованій) земельній ділянці. На решту забудовників, перш за все тих, що будують житло, знижка не поширюється. Розмір знижки – 20 відсотків, відтак знижена ставка пайової участі для будівництва нежитлової нерухомості на власній землі складатиме 3,2% замість 4%.

Запропонована мною поправка повністю відтворила умови кейсу Світового банку, які стали умовами для отримання київським забудовниками знижки до ставки пайової участі. Знижка поширюється на забудовників, які будують нежитловий об’єкт на власній (а не орендованій) земельній ділянці. На решту забудовників, перш за все тих, що будують житло, знижка не поширюється. Розмір знижки – 20 відсотків, відтак знижена ставка пайової участі для будівництва нежитлової нерухомості на власній землі складатиме 3,2% замість 4%.

Поправка починає працювати з 2019 року. Втім, у період часу між 5 жовтня (датою оприлюднення рішення Київради) і 31 грудня 2018 року діє універсальна знижка 50% для всіх забудовників. Компроміс, звісно, болючий. Продавлене виконавчим органом Київради рішення зберегти знижку бодай на кілька місяців позбавить бюджет значних коштів і надасть маніпулятивний козир тим, хто посилається на ефект Лаффера, який нібито працює у цьому випадку.  

Маю припущення, що протягом трьох місяців, що залишились до кінця року, побачимо такий самий аномальний стрибок в обсягах введених в експлуатацію квадратних метрів і у сплачених авансом сумах пайової участі, який спостерігали протягом 2017 року… Слід пам’ятати, що цей стрибок матиме зовсім іншу природу ніж ту, про яку писав відомий економіст.

І наостанок. Чи винні забудовники щось місту, в якому будують? Існує думка, що джерелом фінансування витрат, пов’язаних із розбудовою інфраструктури для обслуговування нового житла, мають бути інші надходження – податок з нерухомості або ж доходи від продажу земельних ділянок замість доходів від передачі їх в оренду. Цілком можливо, що ці доходи, якщо правильно адмініструвати їх стягнення, були б в рази більше, ніж пайова участь. Тому щойно буде зафіксована тенденція до сталого збільшення надходжень від цих джерел, які будуть здатні компенсувати втрати від скасування пайової, від останньої можна було б і відмовитися.

Тенденція поки що, на жаль, протилежна. 18 жовтня цього року у Київраді ухвалили зменшити у 100 разів податок на землю, відведену для будівництва і обслуговування багатоквартирних будинків. У цієї ініціативи є автори – це депутати, які запропонували змінити пропозицію виконавчого органу залишити податок на рівні одного відсотка від нормативної оцінки землі. Спочатку депутати наполягали на зменшенні ставки у 10 разів до 0,1 відсотка, але апетит, як кажуть, приходить під час їжі. Під час другого читання ставку повторно зменшили в 10 разів – до 0,01%. Відтак податок на забудовників, яким земля належить на правах власності, набув рис символічного платежу. На нього точно не можна буде розраховувати як на джерело фінансування видатків на розвиток міста. Читач може самостійно зробити висновок, чи діяли автори цих змін виключно в інтересах киян. Поки такі сумнівні ініціативи набувають підтримки, залишається радіти тому, що бодай один рубіж – пайова участь – залишився не зданим.

Примітки